O que é o regulamento administrativo?

Depois de nos últimos posts ter abordado o conceito de acto administrativo, retratarei e desenvolverei o conceito de regulamento administrativo. Os regulamentos administrativos são as normas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei. Os regulamentos constituem um produto da actividade da administração indispensável ao funcionamento do estado moderno. Isto acontece porque os mesmos permitem ao parlamento abdicar de tarefas que considera incômodas  ou aquelas segundo as quais não se sente com capacidade para as desempenhar. Para além disso esta situação também possibilita uma rápida adaptação das normas a múltiplas situações concretas da vida que por condicionantes próprias se encontram hoje em constante mudança.

A noção de regulamento apresentada encontra três elementos essenciais, sendo eles um elemento de natureza material, um de natureza orgânica e um terceiro de natureza funcional.

No que ao de natureza material diz respeito podemos dizer que o regulamento administrativo consiste em normas jurídicas. Deste modo é dotado das características da generalidade e da abstração  As características da generalidade significam que o comando regulamentar se aplica a uma pluralidade de destinatários, definidos através de conceitos ou categorias universais. Em relação à característica da abstração a mesma traduz-se na circunstância de o comando regulamentar se aplicar a uma ou mais situações definidas pelos elementos típicos constantes da previsão normativa.

No ponto de vista orgânico, o regulamento é ditado por um órgão de uma pessoa colectiva pública integrante da administração pública. Sendo o poder regulamentar um poder característico da função administrativa e sendo esta função exercida quer por pessoas colectivas públicas que não integram a administração, quer por entidades privadas, em casos concretos as entidades enunciadas podem exercer a título excepcional poderes regulamentares. Como exemplos podemos apresentar o regulamento de acesso dos cidadãos em geral ao plenário da assembleia da república ou serviços, obras ou bens públicos que estão concedidos a pessoas colectivas privadas e que a lei ou o acto ou contrato de concessão de acordo com a lei, sujeita os utentes desses serviços às normas regulamentares por eles fixadas. Também podemos apresentar como exemplo o regime procedimental dos regulamentos (externos) constante dos artigos 114 e seguinte do CPA.

Como último elemento, temos o elemento funcional que nos refere que o regulamento é emanado no exercício do poder administrativo. Este aspecto é sobretudo importante em casos em que o órgão não é em exclusivo órgão da administração, como sucede no caso do governo e das assembleias legislativas regionais. Assim, só se pode tratar de regulamento administrativo nestes casos quando o governo ou as assembleias legislativas regionais tiverem atuado no desempenho das suas atribuições administrativas e não mediante uma actuação enquanto órgãos legislativos.

No que respeita às espécies de regulamentos administrativos as mesma podem ser analisadas à luz de quatro critérios fundamentais, um primeiro que atende à sua relação com a lei, um segundo que atende ao seu objecto e um terceiro que atende ao âmbito da sua aplicação e um quarto que atende à projeção da sua eficácia. No ponto de vista da relação dos regulamentos administrativos face à lei devemos distinguir dois tipos, os regulamentos complementares ou de execução e os regulamentos independentes ou autônomos  Os regulamentos complementares ou de execução são aqueles que desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurídica constante de uma lei, complementando-a e aplicando-a aos casos concretos. Para além disso, estes regulamentos podem ser espontâneos ou devidos. No que diz respeito aos independentes ou autônomos são aqueles regulamentos que os órgãos administrativos elaboram no exercício da sua competência, para realizar atribuições especificas procurando desenvolver ou completar, quando necessário e atribuído, uma lei. Estes regulamentos não tem como objectivo completar uma lei anterior, mas sim, estabelecer autonomamente a disciplina jurídica que consagra a realização de atribuições especificas cometidas pelo legislador aos entes públicos considerados. Esta classificação esta apresentada está bem presente no artigo 112/7 e 8 da CRP.

Em relação ao objecto, comporta referir os regulamentos de organização, os regulamentos de funcionamento e os regulamentos de polícia.

Os regulamentos de organização são aqueles que procedem à distribuição das funções pelos vários departamentos e unidades de uma pessoa colectiva pública, bem como à repartição de tarefas pelos diversos agentes que aí trabalham. Em relação aos de funcionamento verifica-se que são aqueles que disciplinam a vida quotidiana dos serviços públicos. Já os regulamentos de polícia são aqueles que impõe limitações à liberdade individual, de modo a constituírem um “travão” aos cidadãos no seu espaço de conduta de forma a evitarem a produção de danos sociais.

No âmbito da aplicação há que distinguir entre regulamentos gerais, locais e institucionais.

Os regulamentos gerais são aqueles que se destinam a vigorar em todo o território continental, enquanto os locais são aqueles que se aplicam a uma determinada área, por exemplo um distrito. Enquanto que os regulamentos institucionais são os que emanam de institutos públicos ou associações públicas, para terem aplicação apenas às pessoas que se encontram sob a sua jurisdição.

Também se verifica que os regulamentos dividem-se na projeção da sua eficácia em regulamentos internos e externos. São regulamentos internos aqueles que produzem efeitos jurídicos unicamente no âmbito da pessoa colectiva que emanou o regulamento. São externos aqueles que produzem efeitos jurídicos em relação a outras pessoas colectivas ou em relação a particulares. Logo partindo de uma distinção feita anteriormente, verifica-se que todos os regulamentos de polícia são externos, mas os de organização já podem ser internos ou externos consoante o acto em causa.

Uma distinção que cumpre neste âmbito fazer é a existente entre acto administrativo e regulamento. Como tal verifica-se o seguinte, o regulamento é interpretado e as suas lacunas são integradas de acordo com as regras próprias da interpretação e integração das normas jurídicas, enquanto no acto administrativo existem regras próprias de interpretação e integração do acto administrativo. Outra distinção situa-se no facto de a forma de invalidade do regulamento administrativo ser similar ao das leis, enquanto que o modelo ajustado seguido pelo acto administrativo é o do negócio jurídico. Como terceira distinção podemos apontar que os regulamentos podem ser considerados ilegais em qualquer tribunal ao contrário do que sucede com o acto administrativo que só é declarado ilegal nos tribunais administrativos.

Em conclusão, verifica-se que com as definições apresentadas e as características descritas de regulamento, conseguimos responder de forma eficiente à pergunta colocada no início deste artigo.

João Augusto Gomes Ramos, nº20605 

Bibliografia:

 Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado Matos- Direito Administrativo Geral- atividade administrativa;

Diogo Freitas do Amaral- Curso de direito administrativo volume II