Actuações Informais

As condutas da actividade administrativa informal não possuem a sua actuação individualizada pela lei ou pela doutrina. A maior parte da doutrina considera que não produzem efeitos jurídicos, no entanto, reconhecem a sua relevância jurídica prática e efectiva.

REBELO DE SOUSA E SALGADO DE MATOS afirmam que estas actuações não visam a produção de efeitos jurídicos, não possuindo uma disciplina jurídica específica e não se estando perante “uma verdadeira forma de actividade administrativa”. Assim, defendem que as actuações informais têm um regime de carácter negativo e não são vinculativas juridicamente, porque se produzissem efeitos jurídicos frustrariam o princípio da prossecução do interesse público e o princípio da legalidade.

VIEIRA DE ANDRADE considera que as actuações informais compreendem as actuações subordinadas a princípios jurídicos fundamentais (artigo 2º, nº5 do CPA) e a regras técnicas ou de “soft law”. Admite que podem ser comportamentos ilícitos sujeitos à responsabilidade civil ou a actuações geradoras de expectativas que devem ser protegidas juridicamente, exemplificando, entre muitos, o caso dos contratos prévios ou paralelos no âmbito de procedimentos comunicativos.

Na doutrina alemã parece existir um consenso sobre as formas de actuação unilateral, apesar de considerarem o acto administrativo, nas palavras de VASCO PEREIRA DA SILVA, “típico e restrito” e como “(…) acto regulador ou de determinação do direito aplicável (…)”, a doutrina alemã recorre ao conceito de actuações administrativas informais para definir as formas de actuação unilateral concertada de uma Administração prestadora e constitutiva. Alargando, deste modo, o conceito de acto administrativo ao admitir que a “nível contencioso” estas actuações podem ser comparadas ao conceito processual de actos administrativos.

Os estudos alemães sobre os casos de actuações administrativas informais demonstraram-se de grande importância, especialmente, no Direito do Ambiente. Nestes casos em específico, é frequente que as autoridades administrativas e os empresários realizem uma negociação prévia informal para acordarem sobre os seus resultados ou que a Administração acorde acerca de uma contraprestação a realizar pelos beneficiários do acto administrativo. Estamos perante actuações concertadas, cujo conteúdo é dominado pela existência de um consenso com os particulares atingidos, porém unilaterais, pois dependem da vontade da Administração.

               

Em relação às vantagens deste tipo de actuações administrativas, SALGADO DE MATOS e REBELO DE SOUSA sintetizam as seguintes:

- Aumento da previsibilidade das condutas administrativas e dos particulares, diminuindo a insegurança jurídica;

- Flexibilização e aceleração de procedimentos;

- Optimização na ponderação de interesses públicos e privados, respeitando o princípio da imparcialidade;

- Obtenção de maiores consensos nas decisões administrativas, que levaria ao aumento da sua legitimidade sociológica e da sua aceitação e contribuiria para diminuir os litígios que poderiam surgir com a administração formal e os custos públicos associados.

               

Quanto às desvantagens enumeram:

- “Perigo de uma fuga generalizada para a informalidade”, desvalorizando as formas tradicionais de actividade administrativa e a possível dissolução da normatividade jurídica;

- Degradação dos princípios fundamentais da actividade administrativa, com especial destaque para o princípio da legalidade;

- Aumento de lesão de direitos de terceiros;

- Controlo jurisdicional pouco efectivo.

Perante estas vantagens e desvantagens, a doutrina tem tomado várias posições:

1. Considerando que esta actividade da administração opera num espaço livre de direito, recusando a sua redução jurídica e a inviabilidade da sua proscrição;
2. Defendendo que por respeito ao princípio da legalidade, a actuação administrativa deve ter carácter formal. Sendo as actuações informais inadmissíveis e ilegais.
3. Ou, reconduzindo as actuações informais às formas tradicionais de actividade administrativa.

REBELO DE SOUSA e SALGADO DE MATOS optam pela admissão da informalidade, mas tentando evitar que se torne propício a uma “fuga às formas tradicionais” e atribuindo às actuações informais os efeitos típicos das formas de actividade administrativa.

Por fim, a partir de uma interpretação ao artigo 2º, nº5 do CPA e destacando o princípio da legalidade, estes dois últimos autores consideram que, os actos informais não podem servir como substitutos dos regulamentos, actos ou contratos administrativos (preferência de lei) e que existe uma “habilitação legal” na prática de actos informais, ou seja, estes são “antecâmeras da prática de actos formais” (reserva de lei).

    Bibliografia utilizada:

    -SILVA, Vasco Pereira da. Em busca do Acto administrativo Perdido.

    -ANDRADE, José Carlos Vieira de. Lições de Direito Administrativo.

  -REBELO DE SOUSA e SALGADO DE MATOS. Direito Administrativo Geral, Tomo III.

   Joana Rodrigues da Silva; nº21880