As garantias administrativas : garantias impugnatórias e recurso hierárquico e tutelar

1. Introdução

   De acordo com o professor João Caupers, as garantias são meios jurídicos de defesa dos particulares contra o comportamento lesivo da Administração Pública. Existem vários tipos de garantia: garantias políticas, garantias administrativas (ou graciosas) e garantias contenciosas. As garantias administrativas, sobre as quais me vou debruçar, podem ser petitórias (dentro das quais se insere o direito de queixa para o Provedor de Justiça, constitucionalmente consagrado, o direito de petição, o direito de representação, o direito de denúncia e o direito de oposição administrativa) e impugnatórias.

   Desta feita, podemos definir as garantias administrativas como aquelas que se efectivam através de um órgão da Administração Pública, "aproveitando as próprias estruturas administrativas e os controlos de mérito e de legalidade por elas utilizados". São, por outras palavras, os instrumentos que o Direito Administrativo concede aos particulares para que estes possam defender os seus interesses e direitos, e defender-se quando entendam que a actuação da administração poderá estar a ser lesiva em alguma medida. O recurso as garantias administrativas encontra-se expressamente previsto quer no CPA, quer no CPTA.

2. As garantias impugnatórias

   As garantias impugnatórias tem sempre como pressuposto um actuação da administração que seja lesiva para o particular e definem-se como o meio de defesa do particular relativamente a tal comportamento. As garantias impugnatórias assumem normalmente a forma de reclamaçoes, que consistem no pedido de reapreciação do acto administrativo lesivo. A reclamação é dirigida ao autor do acto lesivo, nos termos do artigo 158, nº2, alínea a) do CPA.

   No CPA estão também previstos o prazo de interposição da acção de impugnação do acto administrativo (15 dias, nos termos do artigo 162) e também o prazo de decisão da reclamação feita pelo particular (30 dias, de acordo com o disposto no artigo 165 do CPA). Para efeitos do disposto no artigo 163º, a reclamação do acto administrativo, não suspende os seus efeitos, no entanto, e por força do artigo 59º do CPTA, a reclamação suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto sobre que incide.

   A reclamação pode fundar-se em dois motivos distintos. nos termos do artigo 159º do CPA, a reclamação do particular pode ter como fundamento uma ilegalidade ou o simples demérito do comportamento administrativo. A reclamação apresenta ainda um carácter facultativo. isto significa que a sua utilização não esgota todos os meios de impugnação. A sua utilização não invalida a utilização de outros meios para atingir o mesmo fim (artigo 161, nº1 do CPA).

3. O recurso hierárquico 

   Nos termos do artigo 166º do CPA, o recurso hierárquico pode ser definido como o pedido de reapreciação do acto administrativo dirigido ao superior hierárquico do seu autor. Tal como acontece com a impugnação, pode fundar-se numa ilegalidade ou no simples demérito do comportamento administrativo. Podem distinguir-se duas espécies de recurso hierárquico :

• Recurso hierárquico necessário : utilizado quando o acto administrativo impugnado por via administrativa não o podia ser também por via jurisdicional;
• Recurso hierárquico facultativo : utilizado quando apesar de ser possível o recurso  à impugnação judicial, a impugnação administrativa funciona como uma tentativa de levar a própria administração a satisfazer a pretensão do interessado.

   Normalmente, o recurso hierárquico é dirigido ao mais elevado superior do autor do acto administrativo lesivo, sendo que o seu prazo de interposição é de 30 dias (no caso de se tratar de um recurso hierárquico necessário). Se, por outro lado, estivermos perante um recurso hierárquico facultativo (168º, nº 2, do CPA), decorre um prazo idêntico ao da impugnação contenciosa. A intervenção daqueles que são titulares de um interesse diferente ao do interessado (contra-interessados), e mesmo do autor do acto administrativo lesivo, está expressamente prevista nos artigos 171º e 172º do CPA.

   Nas  palavras de João Caupers, "a decisão do recurso hierárquico não tem sempre o mesmo âmbito material:o superior hierárquico pode sempre, com fundamento nos poderes hierárquicos, confirmar ou revogar o acto recorrido ou, ainda, declarar a respectiva nulidade." Para além disto, o acto pode ainda ser substituído ou modificado, excepto  quando existe competência exclusiva do autor, ou seja, quando o superior hierárquico carece de competência dispositiva sobre a matéria em causa (174º CPA).

   O recurso hierárquico pode ainda ser impróprio. Estamos aqui perante casos em que o  pedido de reapreciação de um acto administrativo é dirigido a um órgão da mesma entidade pública a que pertence o autor do acto recorrido e que exerce sobre este um poder de supervisão (artigo 176º CPA). o recurso hierárquico improprio também pode ter como fundamento uma ilegalidade ou o simples demérito do acto administrativo.  Divide-se em duas categorias : o recurso hierárquico impróprio por natureza (quando decorre da existência de um poder de supervisão de um órgão administrativo sobre outro), e o recurso hierárquico impróprio por determinação da lei (que resulta de uma previsão normativa que o institui). Através do CPA, o legislador determinou a aplicação subsidiária das regras do recurso hierárquico impróprio (artigo 176º, nº3).

4. O recurso tutelar

   Podemos definir o recurso tutelar como o pedido de reapreciação de um acto administrativo praticado por um órgão de uma entidade pública dirigido a um órgão de outra entidade pública, que exerce sobre aquela um poder de superintendência ou de tutela ( 177º, nº 1 CPA). Pode basear-se também numa ilegalidade ou no simples demérito do acto em causa.  O recurso tutelar tem carácter excepcional, na medida em que ele representa uma debilidade da autonomia jurídica da pessoa colectiva tutelada (177º, nº2 do CPA). Por estes motivos, e tal como faz para o recurso hierárquico impróprio, o CPA, prescreve para o recurso tutelar, a sua aplicação subsidiária (177º , nº5)

Beatriz Gonçalves

Aluna nº 21960