Acto Administrativo

O conceito de acto administrativo apareceu como modo de delimitar certos comportamentos da Administração em função da fiscalização da actividade administrativa pelos Tribunais. Funcionando primeiro como garantia da Administração, e só depois como garantia dos particulares.

O acto administrativo surgiu para delimitar os comportamentos da administração que são susceptíveis de controlo jurisdicional para fins de garantia dos particulares.

O conceito de acto administrativo contém função no plano contencioso, uma função substantiva e uma função procedimental.

Os órgãos da Administração Pública através do acto administrativo concretizam os preceitos jurídicos gerais e abstractos, constantes da lei, do regulamento ou de qualquer outra fonte do Direito Administrativo.

O artigo 120º CPA, contém o conceito de acto administrativo considerando «os actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.»

Os elementos do acto administrativo, segundo o Prof Freitas do Amaral, são: o acto jurídico; o acto unilateral; o acto praticado no exercício do poder administrativo; o acto de um órgão administrativo; o acto decisório; e o acto que versa sobre uma situação individual e concreta.

A definição dada pelo Prof Freitas do Amaral, na junção de todos os elementos é «o acto administrativo é o acto jurídico unilateral, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta».

O acto administrativo caracteriza-se pela subordinação à lei; pela presunção de legalidade; pela imperatividade; pela revogabilidade; pela sanabilidade; e pela autoridade. A subordinação à lei significa que o acto administrativo tem de ser conforme com a lei, sob pena de ilegalidade. A presunção de legalidade pode ser entendida como o princípio da legalidade, na medida em que, todo o acto administrativo emana de um órgão com autoridade regulado pela lei. A imperatividade é consequência da presunção de legalidade, o seu conteúdo é obrigatório para todos aqueles em que o acto é eficaz, como, por exemplo, os funcionários públicos. A revogabilidade significa que o acto administrativo é revogável pela administração, visto ter a função de prosseguir o interesse público. O acto administrativo pode ser sanável, isto é, se ninguém recorrer dentro dos prazos legais, a ilegalidade é sanada.

A natureza jurídica do acto administrativo diverge na doutrina. Uns defendem que o acto administrativo tem carácter de negócio jurídico; outros defendem que o acto administrativo é um acto de aplicação do direito, desempenhando as mesmas funções à da sentença judicial; e uma terceira corrente defende que o acto administrativo não deve ser assemelhado nem a um negócio jurídico, nem à sentença, deve ser entendido como possuidor de uma natureza própria sui generis, e um carácter específico, enquanto acto unilateral de autoridade pública ao serviço de um fim administrativo.

O Prof Freitas do Amaral defende a terceira corrente doutrinária, entende que o regime jurídico estabelecido por lei e adoptado pela jurisprudência para o acto administrativo não é susceptível de ser reconduzido em bloco nem ao regime característico do negócio jurídico, nem ao regime da sentença.

O regime jurídico do acto administrativo é o que consta da lei e da jurisprudência, devendo corresponder à natureza suis generis do acto administrativo.

A estrutura do acto administrativo compõem-se em quatro elementos; os elementos subjectivos, formais, objectivos e funcionais. O elemento subjectivo consiste na relação de dois sujeitos de direito no acto administrativo, entre a administração pública e um particular. Os elementos formais são todo o acto administrativo que contém necessariamente uma forma, isto é, um modo pelo qual se exterioriza a decisão voluntária em que o acto consiste. O elemento formal esta previsto no artigo 122º do CPA, em que «os actos administrativos devem ser praticados por escrito o, desde que outra forma não seja prevista por lei ou imposta pela natureza e circunstâncias do acto.» Além das formas, há ainda as formalidades prescritas pela lei para serem observadas na fase de preparação da decisão, no procedimento administrativo, ou na própria fase da decisão. O Prof Freitas Amaral entende por formalidades «os trânsitos que a lei manda observar com vista a garantir a correcta formação da decisão administrativa à luz do interesse público, bem como o respeito pelos direitos subjectivos e interesses legítimos dos particulares.» As formalidades não fazem parte do acto administrativo, ao contrário da forma.

O elemento objectivo consiste no conteúdo do acto administrativo (a substância da conduta voluntária da administração; a substância jurídica dessa conduta, ou seja, a decisão essencial por ela tomada; os termos condições e encargos que acompanharem a decisão tomada, isto é, as cláusulas acessórias; e os fundamentos da decisão tomada) e no objecto que consiste na realidade exterior sobre que o acto incide. Mas há autores que preferem falar em objecto imediato e em objecto mediato. O conteúdo distingue-se entre o conteúdo principal e o conteúdo acessório do acto administrativo. O conteúdo principal é necessário e é aquele que permite identificar o acto; e o conteúdo acessório é facultativo e consiste nos elementos que a Administração Pública pode, supletivamente, acrescentar aos elementos que correspondem ao conteúdo principal, como forma de ajustar à satisfação do interesse público.

E o elemento funcional comporta três elementos: a causa, os motivos e o fim. A causa tem sido discutida na doutrina. O Prof Marcello Caetano entende que a causa não tem autonomia; o Prof Gonçalves Pereira entende que a causa é uma relação de adequação entre os pressupostos do acto e ao seu objectivo; e o Prof Freitas do Amaral entende a causa em perspectivas ou vertentes, a vertente objectiva (função jurídico-social de cada tipo de acto administrativo) e a vertente subjectiva (motivo típico imediato de cada acto administrativo). Os motivos são as razões de agir que impedem o órgão da Administração a praticar um certo acto administrativo ou dotá-lo de um determinado conteúdo. E quanto ao fim trata-se da finalidade a prosseguir através da prática do acto administrativo.

Em suma, o acto administrativo consiste nas decisões dos órgãos administrativos públicos que visem a prossecução de efeitos jurídicos.

Ana Catarina Gonçalves