Reforma do Código de Procedimento Administrativo

Fonte: www.portugal.gov.pt

O Governo pretende alterar o Código de Procedimento Administrativo de modo a tornar o "funcionamento da Administração Pública mais transparente e mais eficaz".  

Nesta reforma pretende-se que a Administração possa revogar autorizações ou licenças atribuídas a particulares. Quando a ilegalidade é descoberta, o Estado não pode agir porque está em causa um acto constitutivo de direito, com o novo CPA pretende-se acabar com a existência deste entrave à reacção do Estado. Quem receber ilegalmente subsídios terá mesmo de os devolver porque a Administração Pública pode a qualquer momento revogar o acto: "Há uma maior possibilidade de revogar actos administrativos, sobretudo quando há má-fé", explicou o professor Fausto Quadros, que presidiu à comissão que elaborou o projecto (que inclui ainda Sérvulo Correia e Rui Machete). 

Foram acrescentados novos princípios gerais da actividade administrativa, dado que a Administração tem vindo a evoluir conforme a sociedade e criou-se a necessidade de criar princípios que acompanhassem essa evolução. Acrescentou-se o princípio da administração electrónica (novo art.14º), da responsabilidade (novo art.16º),da administração aberta (novo art.17º), da segurança de dados (novo art.18º) e por fim o princípio da colaboração da Administração Pública com a União Europeia (novo art.19º). 

Uma das modificações mais acentuadas é em relação ao regime de invalidade do acto administrativo. Concretamente, o desvalor da nulidade, foi alargado a mais casos do que os que estavam previstos, e foi clarificada a letra da lei para evitar "conceitos indeterminados" que causassem "dúvidas de interpretação". Flexibilizou-se o regime em relação aos actos nulos permitindo a sua conversão e reforma (modificando o artigo actual 137º/1 do CPA). Em relação à anulabilidade, o novo CPA pretende abarcar expressamente os seus efeitos, dado que o CPA actual não o faz , (apenas dedica os artigos 135º e 136º), apenas há referência aos efeitos do regime no Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Fonte: jornal on-line Público

São várias as alterações que o Governo pretende fazer ao Código de Procedimento Administrativo. Como é referido na notícia o grupo de trabalho que apresentou a alteração é chefiado pelo Professor Fausto Quadros que refere que o Código de Procedimento Administrativo "estará em condições de dar resposta aos desafios que hoje são colocados à Administração Pública e, com mais rigor, a toda a actividade administrativa em Portugal".

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Fontes: Página oficial do Governo de Portugal (www.portugal.gov.pt)

              Página oficial do Sindicato dos Magistrados do Ministério Público (SMMP)

              Jornal Público on-line

              Diário Económico

             Projecto de Revisão do Código de Procedimento Administrativo

Ana Catarina Eça

nº21968

A Responsabilidade Objectiva do Estado : um exemplo de boa técnica legislativa

Em 1967 é publicado, pela primeira vez no nosso país, um regime jurídico regulador da responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas.

Hoje, mais de 40 anos depois, o lapso temporal já nos permite fazer algumas considerações sobre o mesmo. 

Proponho-me a fazer algumas considerações acerca da responsabilidade objectiva presente nesse mesmo Decreto-lei, uma vez que a considero um exemplo legislativo.

O artigo 8º do DL 48 051 representou a primeira cláusula geral de responsabilidade objectiva presente no nosso ordenamento jurídico. Ora vejamos:

“O Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem pelos prejuízos especiais e anormais resultantes do funcionamento de serviços administrativos excepcionalmente perigosos ou de coisas e actividades da mesma natureza, salvo se, nos termos gerais, se provar que houve força maior estranha ao funcionamento desses serviços ou ao exercício dessas actividades, ou culpa das vítima ou de terceiro, sendo neste caso a responsabilidade determinada segundo o grau de culpa de cada um. “

Até então, a doutrina sustentou que, em direito administrativo, a responsabilidade por factos ilícitos era de carácter geral e a responsabilidade objectiva se remetia a casos excepcionais. A letra da lei contrariou a doutrina. Tais considerações tiveram que ser abandonadas. 

Se é certo que em termos de responsabilidade por factos ilícitos o DL 48 051 deixou muito a desejar, uma vez que se manteve totalmente “do lado do Estado”, em termos de responsabilidade objectiva foi aplaudido pela doutrina. Alguns consideraram-no mesmo mais avançado do que o moderno e “acabadinho de sair” Código Civil de 1966, uma vez que, até este parecia indicar que as responsabilidades pelo risco e pelo sacrifício seríam subsidiárias da responsabilidade por factos ilícitos. Sustentavam-no com base no artigo 483/2 do Código Civil, que prevê uma enumeração taxativa. Não querendo entrar em querelas de direito civil, hoje verificamos que a doutrina trabalhou tais conceitos e, parece ser unânime que as duas últimas figuras não são subsidiárias da responsabilidade delitual. Não é desejável confundir o número de ocorrências com supletividade; também não é correcto confundir uma enumeração taxativa com supletividade.

Em períodos conturbados, onde tudo decorria muito repentinamente, como referido, esta cláusula geral de responsabilidade objectiva do Estado foi bem acolhida; especialmente com a entrada em vigor da CRP´76, na qual o seu artigo 22º constituiu uma folecral base de legitimação do regime da responsabilidade civil do Estado. 

Não sendo a interpretação do artigo em causa unânime, autores consideram que o artigo 22º CRP´76 consagra em termos amplos um princípio geral da responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas. Podendo dizer-se que consagra um dever geral do Estado de reparar os danos que a sua actuação provoca. Assim, a CRP´76 só não distinguiria, no âmbito do princípio geral da responsabilidade do Estado e demais entidades públicas, entre a responsabilidade por factos ilícitos, lícitos e pelo risco, porque lei ordinária anterior, especificamente o DL em análise já tinha anteriormente aprofundado essas mesmas tipologias.( opinião do Prof. CABRAL DE MONCADA )

Mas também surgiram vozes discordantes, considerando que a responsabilidade pelo risco não caberia na letra lei do art.22º CRP´76.(Prof. RUI MEDEIROS).

Tendo consciência que é mais fácil tomar partido na querela agora do que nos anos 70, época em que os Profs. se pronunciaram, considero que o artigo 22º CRP´76 pretendeu englobar todas as responsabilidades possíveis de indemnizar danos aos particulares. Considero argumentos importantes: uma interpretação histórica e sistemática do preceito, que me leva a concluir que o objectivo do nosso sistema Constitucional na vigência da actual Constituição é a máxima igualdade de todos os particulares perante a Administração Pública; considero também que, sendo todo o instituto da responsabilidade civil “importado” do direito privado ( talvez à excepção da responsabilidade pelo sacrifício), poderá também ser “importado” o princípio de quem danifica deve tornar indmne. Por fim, penso que sendo a CRP´76 uma Constituição nascida para a criação de um Estado Social, a crescente intervenção do Estado na sociedade deverá ser acompanhada por uma crescente responsabilização de ambos os lados – do lado do Estado e do lado da Sociedade. Será esta uma manifestação do princípio da segurança jurídica? Talvez.

Enveredando por uma ampla legitimação constitucional deste instituto de responsabilidade, cabe passar à sua efectivação: Qual o sistema de pressupostos a verificar perante o art.8º do DL 48 051?

Como pressupostos essenciais deve-se extraír (1) o “prejuízo anormal e essencial” , (2) “decorrente de actividades/serviços administrativos excepcionalmente perigosos”.

Perante tal sistema perguntamo-nos: Sob a capa de uma cláusula geral não estaremos perante uma cláusula altamente limitativa da responsabilidade pelo risco do Estado e demais entidades públicas?

Não o considero. É um facto que os pressupostos limitam a aplicação da responsabilidade pelo risco, é outro facto que poderíam ser menos limitativos mas, tendo em conta que o preceito foi redigido numa Estado ditatorial, que é inovador e que põe em prática um instituto com menos de 30 anos de “vida”, o sistema de pressupostos parece-me ser de considerar justo. E será que foi eficaz? A Dra. CARLA AMADO GOMES apresenta como causa de eficácia deste preceito o facto de, contrariamente ao Código Civil que procede a uma enumeração taxativa, o art.8º estabelecer uma clásula geral. É uma consideração interessantíssima, que em grande parte justifica o sucesso deste artigo.

Parece-me ser o momento ideal para justificar porque gira toda a minha argumentação em torno do sucesso do instituto da responsabilidade objectiva no DL 48 051, apresento como resposta o novo artigo que prevê a responsabilidade objectiva do Estado e demais entidades públicas, o artigo 11º da lei 67/2007:

"1 — O Estado e as demais pessoas colectivas de direito público respondem pelos danos decorrentes de actividades, coisas ou serviços administrativos especialmente perigosos, salvo quando, nos termos gerais, se prove que houve força maior ou concorrência de culpa do lesado, podendo o tribunal, neste último caso, tendo em conta todas as circunstâncias, reduzir ou excluir a indemnização.

2 — Quando um facto culposo de terceiro tenha concorrido para a produção ou agravamento dos danos, o Estado e as demais pessoas colectivas de direito público respondem solidariamente com o terceiro, sem prejuízo do direito de regresso"

41 anos depois, marcados pela rápida evolução da sociedade ( a todos os níveis!), verificamos que o legislador em muito pouco alterou a previsão da responsabilidade objectiva. 

De facto, houve uma alteração positiva: o conceito qualitativo de dano foi ampliado, deixou de reportar a danos “especiais e anormais” para qualquer tipo de dano. O segundo requisito foi mantido.

Contrariamente, na responsabilidade por factos ilícitos, verificou-se uma profunda e bastante corajosa alteração do instituto, que, doutrinariamente foi bastante aplaudida, jurisprudencialmente ainda pouco, uma vez que são raríssimas as decisões no âmbito da mesma.

Note-se que apesar do justo leque de situações que a responsabilidade pelo risco do Estado pode abranger, esta não é absoluta: o artigo 11º apresenta três causas de exclusão/diminuição da responsabilidade, a culpa do lesado, a culpa de terceiro e o motivo de força maior.

Se a doutrina é unânime quanto à maior justiça deste novo regime de responsabilidade ( agora considerando a subjectiva e objectiva), também revela um acrescer de preocupações quanto à sustentabilidade do mesmo. A solução passará por um maior controlo a priori, tentando alcançar uma maior eficiência em todos os sectores da Administração Pública. A responsabilização “0” da Administração penso que será impossível de se alcançar, nem considero que seja esse o objectivo do sistema, uma vez que dada a ratio da responsabilidade pelo risco, será responsabilizado o Estado ( em sentido estrito) pelas situações em que este prosseguindo o interesse público ( agora Estado em sentido amplo) provoca, sem culpa e ilicitude, danos aos particulares. Se sustentamos um Estado interventor, temos que prever adequadamente as “consequências” decorrentes desse constante trabalho de intervenção.

Concluíndo, verificámos que de 1966 para cá, muito mudou em termos de responsabilidade civil, especialmente em termos de responsabilidade subjectiva. Como principal causa dessa mudança ( em 2007) considero a vontade política, ou melhor, a falta de vontade política dos inúmeros Governos anteriores. Esta nova lei é uma lei, como se compreende, “caríssima” para o Estado.

Aproveito para clarificar que a o regime se aplica a todo o SPA, que aumentou exponencialmente desde a elaboração do regime de responsabilidade extra-contratual do Estado de 1966. 

Quanto à responsabilidade objectiva, que aprofundei, considero que a evolução foi muito menos relevante do que na anterior, mas sendo, de qualquer modo, de valorizar. Como causas desta maior coerência referi e reitero: a óptima técnica legislativa adoptada em 1967, avançada para a época, que a história demonstrou ser bastante astuta.

Tendo como principais objectivos a mais eficiente possível prossecução dos príncipios da igualdade entre cidadãos e da justiça cumutativa e distributiva, considero a lei 67/2007 um exemplo legislativo. 

Do ponto de vista económico tem a desvantagem acima referida.

Nos tempos difíceis em que vivemos, as críticas à corrente lei têm aumentado; infelizmente estas críticas não sedevem à sua ineficiência mas à sua eficiência, que certos sectores consideram excessiva. Penso que ( ou melhor, tenho a certeza) que não foi objectivo do legislador desperdiçar o dinheiro dos contribuintes em indemnizações aos particulares, nem por responsabilidade subjectiva nem objectiva. 

Reitero que, na minha opinião, o caminho passa por um maior controlo na fase de prevenção e não na fase de remediação. Uma maior técnica de responsabilização dos orgãos praticantes dos actos lesivos para o Estado também seria bem-vinda; na responsabilidade subjectiva claro.

BIBLIOGRAFIA :  FREITAS DO AMARAL, DIOGO  Curso de Direito Administrativo Vol.II

                             

                              GOMES CANOTILHO, J.J             O Problema da Responsabilidade do Estado por actos lícitos

                              AMADO GOMES, CARLA              A Responsabilidade pelo Risco na Lei 67/2007

                                                                                                      Afonso Costa Gomes

                                                                                                               Nº 21987

O regulamento administrativo: noção e elementos

O regulamento administrativo está hierarquicamente abaixo da norma e do princípio constitucional, da norma de direito internacional e de direito comunitário, e da lei ordinária, sendo, portanto, uma fonte secundária do Direito Administrativo, constituindo um produto da actividade da Administração indispensável ao funcionamento do Estado moderno, não só porque liberta o Parlamento de alguns encargos, mas também porque possibilita uma adaptação rápida das normas em geral às mais variadas situações específicas que existem, muitas vezes inconstantes e caducas.

Assim, um regulamento administrativo é uma norma jurídica emanada no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, na definição do Prof. Freitas do Amaral. Esta definição comporta três elementos essenciais: um material, um orgânico e outro funcional.

·          Elemento material – o regulamento, enquanto regra geral (pluralidade de destinatários) e abstracta (aplicação a uma ou mais situações definidas por conceitos universais) de conduta da vida social, consiste em normas jurídicas. Por ser abstracto, o regulamento aplicar-se-á sempre que se verificarem as situações típicas nele previstas.

·              Elemento orgânico – regra geral, o regulamento é elaborado por um órgão de uma pessoa colectiva pública integrante da Administração pública. No entanto, também outras entidades podem exercer o poder de regulamentação, uma vez que este é um poder característico da função administrativa e que esta é por vezes exercida por pessoas colectivas públicas que não integram a Administração e por entidades de direito privado.

·                    Elemento funcional – o regulamento é emanado no exercício do poder administrativo, ou seja, o órgão de onde ele emana tem de estar a desempenhar as suas funções administrativas para o efeito.

Os Domínios de Aplicação do Princípio da

Responsabilidade do Estado

No Direito Público, distinguem-se frequentemente três domínios de aplicação do princípio da responsabilidade do Estado:

- a responsabilidade civil do Estado por danos causados no âmbito das suas funções;

- a responsabilidade criminal dos titulares de cargos políticos;

- a responsabilidade política destes titulares. Tiago Viana Barra discorda da autonomização deste último tipo face à responsabilidade civil e criminal, uma vez que a responsabilidade política é um instituto sem autonomia para analisar a ilicitude, a menos que se pretenda uma ordem jurídica sem resposta para todos os pressupostos da teoria geral da responsabilidade (civil, criminal ou disciplinar): ilicitude, culpa, imputação da responsabilidade, prova e nexo de causalidade.

A Constituição da República Portuguesa separa duas espécies de responsabilidade de acordo com critérios objectivos e subjectivos – o tipo de agente responsável (pessoas colectivas públicas ou titulares de cargos políticos) e o tipo de responsabilidade (civil ou criminal). A CRP adopta esta duplicação: o artigo 22.º estabelece a responsabilidade civil do Estado e de outras entidades públicas, o artigo 120.º estende essa responsabilidade civil aos titulares de cargos públicos e, por fim, três normas constitucionais regulam ainda, a título individual, a responsabilidade criminal do Presidente da República (artigo 130.º), a responsabilidade criminal dos deputados (artigo 157.º) e a responsabilidade criminal dos membros do Governo (artigo 196.º).

A responsabilização patrimonial do Estado tem como objectivo a compensação de todos os lesados na sua esfera individual de direitos, ou de qualquer disposição destinada à protecção dos interesses alheios - salvo se existir obrigação de indemnizar independentemente de culpa nos casos devidamente previstos na lei. Em regra, essa lesão terá que se traduzir na prática de um acto ilícito. Além do ilícito civil, existe também o ilícito criminal e disciplinar, mais do que limitar o arbítrio do julgador, num instituto em que tão largo apelo se faz aos seus critérios de bom senso e de equilíbrio, e até aos seus juízos de equidade, houve a intenção de auxiliar o intérprete na árdua tarefa de delimitar o campo da actuação ilícita perante a zona de comportamentos que, muito embora possam causar danos a outrém, são exigidos ou sancionados pelo direito, ou indiferentes à ordem jurídica (ou por ela tolerados). De iure constituto, as situações jurídicas que alguns autores pretendem integrar no núcleo da responsabilidade política reportam-se aos casos de direito sancionatório previstos pela CRP, mas que mais não são do que um desvalor que o legislador constitucional atribui a certo tipo de condutas de titulares dos órgãos de soberania. Este direito sancionatório associado à responsabilidade política destina-se a dar cobertura ao nosso sistema semi-presidencialista em que a administração pública depende do governo e este responde perante o parlamento nacional e o chefe de Estado, pelo que é necessário confrontar as políticas com os resultados obtidos e fiscalizar a actividade dos funcionários da administração. Por conseguinte, salvo uma opinião melhor fundamentada, entende-se que a responsabilidade política não permite responder a este tipo de desafios. Como refere Pedro Lomba, mesmo entre os partidários da responsabilidade política, é bastante notória a dificuldade em justificar certos paradoxos - tais como a ineficiência da responsabilidade política em face da deslocação da função de responsabilização para os meios de comunicação social e a sua substituição por formas de responsabilidade menos ambíguas e flutuantes como a responsabilidade criminal ou a responsabilidade administrativa.

A responsabilidade do Estado pode resultar também do exercício de outras funções do Estado, para além das funções legislativa, administrativa e judicial. É o caso da função política, por exemplo, da função de condução das relações externas do Estado, quando a ilicitude se funde num acto jurídico e não num acto político. Koechlin faz menção à existência de inúmeras situações de responsabilidade política pelo exercício da função diplomática, tais como as questões desencadeadas por protestos de países prejudicados pela distribuição de benefícios nos tratados internacionais, os abusos da colonização, ou práticas de discriminação contra cidadãos estrangeiros. A título meramente exemplificativo, atente-se num tratado internacional mal negociado por um Estado com um Estado vizinho sobre caudais de rios, de onde resulte danos evidentes para pessoas públicas ou privadas do primeiros dos Estados. Neste caso, o Estado é civilmente responsável ainda que não o seja pelo exercício das funções legislativa, administrativa ou judicial.

A função politica corresponde à prática de actos que exprimem opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da colectividade, e que respeitam às relações dentro do poder político e deste com outros poderes políticos,.

A génese do politico reside essencialmente na realização de escolhas onde se encontram em causa interesses essenciais do Estado – colectividade -, que cabem na função política. A definição das políticas governamentais deve ter em conta a importância das tarefas que o respeito, a protecção e a promoção dos direitos dos cidadãos impõem ao Estado.

Como tal, alguns destes actos podem ter relevância jurídica nacional e internacional, na medida em que se reportam às relações com outros poderes políticos (relacionamento do Estado com os demais sujeitos do Direito Internacional). É o caso - por exemplo - do estabelecimento de relações diplomáticas ou da declaração de guerra. Estas situações podem dar origem a casos de responsabilidade internacional do Estado.

A responsabilidade internacional do Estado tanto pode resultar de omissão como de um acto positivo. Qualquer destas violações da ordem jurídica internacional pode ter como fonte quer o Costume, quer os tratados internacionais.

A responsabilidade internacional do estado advém  em primeiro lugar, dos actos do seu órgão  Deve, contudo, ficar explícito que nem sempre a actividade de um órgão produz a responsabilidade de um Estado: basta que ele aja num domínio em que é incompetente e essa incompetência se manifeste.

Para além da responsabilidade por actos dos seus órgãos, o Estado pode ser internacionalmente responsável por actos de entidades públicas territoriais, por actos de entidades não integradas na estrutura do Estado - embora habilitadas pelo Direito Interno a exercer prerrogativas de poder público - e por actos de órgãos de um Estado ou de uma Organização Internacional postos à disposição do Estado territorial  Um estado pode ser igualmente responsável pelos actos de outro quando o representa internacionalmente, não ultrapassando a sua responsabilidade os actos em que representa o outro no exterior.

A responsabilidade internacional de um Estado pode, ainda, advir da prática de crimes comtra a paz.

Diogo Ilyas Baig, n.º 21955

Bibliografia:

- BARRA, Tiago Viana, A Responsabilidade Civil Administrativa do Estado 

- FONTES, José, Do Controlo Parlamentar da Administração Pública, 2ª ed., Coimbra, 2009 

- ANTUNES VARELA, João de Matos, PIRES DE LIMA, António Pais, Código Civil Anotado, vol. I, Coimbra

- OTERO, Paulo, Direito Constitucional Português, Organização do Poder Político, Vol II., 2010