A proposta apresentada e cuidadosamente desenvolvida pretende sustentar uma compartimentalização do grupo RTP, comportando a mesma a privatização total da RTP 1 e a manutenção da RTP 2 como canal de televisão realizador da tarefa de serviço público.
À luz da Constituição da República portuguesa – na qual esta proposta está assente -, os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das duas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé (artigo 266.º, n.º2). O artigo 38º, nº 5 CRP exprime uma norma programática que impõe ao Estado a existência de um sector público de informação – a RTP. Esse deve ser livre e, independente do poder político e económico, deve garantir a liberdade de expressão e de opinião nos termos do artigo 50º da Lei 8/2011 (Lei da Televisão). Por conseguinte, pela imposição legal de um serviço público de televisão torna-se inequívoco que não deve ser privatizada, na sua globalidade, a rede de canais de serviço público, garantindo o Estado a existência de - pelo menos- um canal generalista que prossiga o interesse público.
No referido contexto, surge então a questão de enquadrar a RTP na Administração pública do Estado português. Este problema deve ser resolvido tendo em conta os princípios da independência, liberdade de expressão, pluralismo e rigor inscritos tanto na Constituição, como no art. 50º da Lei 8/2011. Assim, tendo em conta os motivos anteriormente enunciados, o lugar natural para a RTP parece ser o de empresa pública sob forma pública, regida nos termos do decreto Lei nº 558/99. Como empresa pública que é hoje considerada deve a RTP contribuir para o equilíbrio económico-financeiro do sector público, bem como obter razoáveis níveis de satisfação das necessidades colectivas, ou seja, satisfação do interesse público à empresa reservado por lei. A mesma encontra-se igualmente vinculada ao princípio da livre concorrência imposto pelas regras nacionais e comunitárias, assistindo-lhe uma autonomia patrimonial e financeira que deve a todo o custo ser conjugada de forma harmoniosa com a superintendência e a tutela exercidas pelo Governo. Estas traduzem-se essencialmente na definição de orientações estratégicas e de objectivos básicos a atingir, no controlo económico e financeiro, na aprovação de planos e actividades e na nomeação de gestores e administradores da empresa. A independência e autonomia da RTP encontram-se limitadas pelo controlo financeiro e económico, mas não no âmbito da divulgação de informação e conteúdos que devem corresponder ao princípio da liberdade de expressão. Enquanto empresa pública, a RTP está sob a tutela do Ministro das Finanças e do Ministro dos assuntos parlamentares, regendo-se, também, pelo direito privado.
O enquadramento da RTP na Administração indirecta do Estado, mais propriamente no sector empresarial do mesmo, coincide com a definição de empresa pública do Prof. Freitas do Amaral, que entende as mesmas como «organizações económicas de fim lucrativo, criadas e controladas por entidades jurídicas públicas». Assim, é possível entender que a RTP é, antes de mais, uma organização económica com receita e despesa própria gerada pela prossecução do interesse público. A superintendência e a tutela que decorrem do art. Nº 11 do D.L 558/99 e do contrato de concessão de serviço público de televisão caem sobre as entidades públicas que controlam a RTP. Por conseguinte, estão reunidos todos os requisitos de definição de empresa pública.
Mas a questão em análise, e numa conjuntura de crise no Estado e na Administração, merece particular destaque. Entendida enquanto empresa pública, há que considerar a ligação de um serviço público de televisão e rádio ao governo – e, consequentemente, ao poder político - podendo ser suscitadas dúvidas relativamente à isenção e à transparência no jornalismo desse serviço, não obstante o artigo 38º da CRP. O excessivo controlo financeiro e programático - resultante da tutela e da superintendência, exercida pelo governo -, pode culminar num possível desfasamento entre a prossecução do interesse público e o interesse político. Importa referir que não está aqui em causa um controlo dos meios de comunicação pelo Estado para fins políticos e estratégicos como acontecera noutros tempos, mas sim o carácter da tutela e da superintendência aplicadas a um sector tão peculiar como o sector da informação e comunicação.
Uma alternativa plausível seria a transformação da RTP num instituto público – alternativa essa que é completamente afastada pelo art. 3º da Lei-Quadro dos Institutos públicos (3/2004), que estabelece que os institutos públicos não podem abranger actividades empresariais. Ora, num canal de televisão e na sua gestão diária, é imprescindível uma actividade empresarial que coloque o canal em concorrência com os demais e facilite a prossecução do interesse público. Não se compreende a gestão de um meio de comunicação, nos dias de hoje, de uma forma que não seja concorrencial e empresarial.
A RTP poderia também assumir a forma de uma direcção-geral sob tutela de um determinado Ministério que controlasse de uma forma mais activa a sua actuação e gestão. Todavia, tal hipótese não se traduziria numa melhoria do serviço prestado e dificilmente teria serventia prática, visto que, hoje em dia, a RTP já se encontra tutelada e é controlada pelo Governo. Sendo uma direcção-geral sujeita a hierarquização, estaríamos manifestamente perante uma instabilidade administrativa que se revelaria prejudicial para a prossecução do interesse público.
Enquanto Fundação - fosse ela pública ou privada -, o problema seria inverso àquele que surgiria se a RTP fosse, efectivamente, uma Direcção-Geral. A falta de controlo governamental ou Estatal seria contrário à actual conjuntura económica do pais. É imperativo ter em mente que o problema em questão teve origem na crise económico-financeira do país e nas despesas do Estado, tendo sido agravado pela questionável gestão de recursos referente à administração do grupo.
O enquadramento da RTP enquanto empresa pública não foge às críticas anteriormente enunciadas, mas garante ao mesmo tempo a maior eficácia e coordenação possíveis dentro da Administração pública portuguesa.
Por conseguinte, entendemos que RTP 1 deve ser privatizada na sua totalidade e que a RTP 2 deve ser mantida no âmbito do Estado. Contudo, cumpre analisar quais os moldes em que este canal continuaria a ser público.
Concluímos, assim, que a RTP 2 se deveria inserir na Administração Indireta Estadual, mais precisamente dentro do grupo das empresas públicas sob forma pública. Como tal, o Estado poderá descentralizar as funções relativas à RTP em organismos que colaborem com ele na prossecução desses fins. Importa referir que o artigo 38º da Constituição da República Portuguesa - que dispõe sobre a liberdade de imprensa e meios de comunicação – nos remete para o regime jurídico das empresas de comunicação social, que deve ter em vista assegurar o pluralismo inerente ao regime democrático, ou seja, a garantia de liberdade de expressão e de informação. Cremos caberem aqui os objetivos da RTP2, uma vez que esta se dedica à produção de um serviço televisivo vendido no mercado mediante um preço, estando este relacionado com a taxa denominada «Contribuição Audiovisual», paga pelos contribuintes nas facturas das companhias elétricas, valores estes direccionados para a RTP2.
Através de uma empresa pública - entidade pública dotada de autonomia administrativo-financeira e personalidade jurídica própria -, o Estado pode definir os objectivos para que colaborem com ele na prossecução dos fins deste. Assim sendo, o Estado poderá assegurar a liberdade e a independência dos órgãos de comunicação social perante o poder político e o poder económico. O Governo terá apenas como incumbência definir os objectivos a atingir na dita empresa pública e garantir a execução dos mesmos. Neste caso, e à luz do artigo 38.º, n.º5 - que afirma que o Estado deverá assegurar a existência e o funcionamento de um serviço público de rádio e de televisão -, garantirá um serviço público cultural e institucional de televisão (RTP2 e RTP Internacional) e de Rádio (Antena 1 e RDP Internacional), que chegue a todos os cidadãos portugueses. Há que ter em atenção o excesso de serviços de rádio sustentados pelo Estado e cuja relevância relativamente à prossecução do interesse público é questionável, sendo esses serviços as Antenas 2 e 3, RDP África, RDP Madeira Antena 1, RDP Madeira Antena 3, RDP Açores Antena 1, Antena 1 Vida, Rádio Lusitânia, Rádio Vivace, Antena 3 Rock, Antena 3 Dance, Fado 1, Opera Antena 1 e Guimarães 2012.
Neste contexto, importa ainda referir, que o Estado pode, em determinados termos de razoabilidade e de salvaguarda dos legítimos direitos económicos das empresas privadas, contratualizar com elas os desempenhos das funções em questão. O acesso às actividades de rádio e televisão deverá ser feito através de concurso público.
Actualmente, deparamo-nos com uma RTP activa, que tenta rivalizar com os canais televisivos privados, SIC e TVI. Tal não é, de todo, uma concorrência leal, visto que enquanto que a SIC e a TVI subsistem apenas de capitais privados, a RTP subsiste de investimento das grandes marcas (publicidade) e de capitais públicos provindos da injecção estatal (pagamento pelo contribuintes da Taxa de “Contribuição para o audiovisual”, existente nas facturas das companhias elétricas). Assim, acreditamos que a RTP2, enquanto empresa pública sob a forma pública, deve estar adstrita às regras de concorrência entre empresas, conforme disposto no artigo 8º/1 do Decreto-Lei 558/99 de 17 de Dezembro, que preconiza que “as empresas públicas estão sujeitas às regras gerais de concorrência, nacionais e comunitárias (…)”.
As empresas públicas gozam de autonomia, todavia, não se auto-administram estando sujeitas à tutela e superintendência do Estado. Os poderes de tutela são poderes de fiscalização, os de superintendência são poderes de orientação. Assim sendo, não nos parece plausível que os poderes de tutela fossem o mais indicados a serem exercidos pelo Governo face à RTP2, conforme o disposto no artigo 38º/6 da CRP. A superintendência seria um poder mais em conta e mais relacionado com a prossecução do fim da RTP2, encontrando-se plasmada no artigo 39º/1 da CRP: “cabe a uma entidade administrativa independente assegurar nos meios de comunicação social (…)”, sendo esta entidade a ERC – Entidade Reguladora para a Comunicação Social.
Tomando em consideração todos os pontos anteriormente mencionados, consideramos que a RTP2 se deveria manter no sector público sob superintendência do Estado. Importa, contudo, referir os motivos pelos quais não pode a RTP 2 revestir o carácter de outro tipo de pessoas colectivas.
No que toca aos institutos públicos, apesar de também fazerem parte da Administração Indirecta estadual, traduzem-se por pessoas coletivas de tipo institucional, criadas para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial (dado que a RTP2 é um canal televisivo que subsiste das receitas obtidas em publicidade e das injeções de capital do Estado), pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública. Como tal, não têm fins lucrativos, são organizações de carácter material e só podem tratar de matérias que lhes sejam incumbidas por lei. Importa, ainda, não olvidar que os presidentes dos Institutos Públicos são simultaneamente presidentes e órgãos de Estado. Suponha-se: seria tal possível num canal televisivo, em que o presidente do mesmo fosse um órgão do Estado? Não suscitaria isso um conflito de interesses? Dentro dos Institutos públicos podemos encontrar duas subespécies, nas quais também não nos parece plausível enquadrar a RTP2, pelos seguintes motivos:
• Serviços públicos personalizados: não se adequam, uma vez que são serviços de carácter administrativo (por exemplo, o Instituto de Gestão do Crédito Público), aos quais a lei atribui personalidade jurídica e autonomia financeira e administrativa para que possam desempenhar melhor as suas funções. Nem mesmo a sua subespécie - os organismos de coordenação económica – se revelam adequados, pois somente se destinam a que o Estado possa desempenhar de modo mais eficaz determinadas actividades económicas de produtos importantes na vida económica do país. Acresce a esta situação o facto dos serviços público-personalizados serem departamentos de órgãos da Administração, ou seja, funcionarem como Direcções-Gerais. A RTP2 não poderia ser um departamento de um Ministério, visto nem sequer existir um Ministério relacionado com a Comunicação Social;
• Fundações Públicas: são igualmente inadequados, pois são patrimónios que são afectados à prossecução de fins públicos especiais. Deve ter parte considerável das receitas assente em rendimentos do seu património e dedicar-se a finalidades de interesse social. Por outro lado, enquanto canal televisivo, a RTP2 comporta empregados adstritos a contratos de trabalho, empregados que ocupam funções muito específicas e que foram contratados exactamente para tal. Nas fundações, os membros do Conselho Consultivo não são remunerados, o que, de facto, parece ir contra o principio da igualdade representado no artigo 13º da CRP;
• Associações Públicas: pertencem à Administração autónoma do Estado, ou seja, aquela que prossegue interesses públicos próprios e das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, sem sujeição a hierarquia ou superintendência do Governo. O Governo exerce somente poder de tutela, fiscalização sobre esta administração. Como tal, o Governo aqui não pode definir objectivos - que advém do poder de superintendência -, sendo que esta administração dirige-se somente às pessoas que a constituem, e não às restantes. As associações públicas em si prosseguem fins de interesse público de determinadas pessoas que se agrupam para obter esse fim, sendo o substrato de tipo associativo. As pessoas agrupam-se para obter o fim visado, sem orientação exterior. Em bom rigor, há ainda que referir que o Governo não tem, na verdade, que exercer poderes de tutela sobre todas as associações públicas, designando estas associações de entes públicos que estão sujeitas a tutela administrativa, não acontecendo o mesmo com as associações públicas de entes privados;
• Instituições Particulares de Interesse Público: são entidades privadas de fins públicos que ficam sujeitas por lei a um regime traçado pelo Direito Administrativo. Têm o dever de cooperar com a Administração Pública, sendo tal cooperação levada a cabo através do exercício privado de funções públicas (o que se passa com as concessões de serviços públicos), do controlo público de actividades privadas (o caso das sociedades de interesse colectivo, que designam empresas privadas de fim lucrativo que, por exercerem poderes públicos ou estarem submetidas a uma fiscalização especial da Administração, ficam sujeitas a um regime jurídico específico traçado pelo Direito Administrativo, sendo que, para o caso, tal não é relevante, visto que se tratam de entidades públicas com isenções fiscais. Têm o direito de requerer ao Estado a expropriação por utilidade pública de terrenos de que necessitem para se instalar e a possibilidade de beneficiar, quanto às obras que empreendem, do regime jurídico das empreitadas de obras públicas) e da coexistência colaborante entre actividades públicas e privadas (como no caso das instituições de assistência e de beneficência). Estas instituições podem ainda assumir os seguintes tipos: sociedades de interesse colectivo, pessoas colectivas de mera utilidade pública (exemplos: clubes desportivos, coleticvidades de cultura), instituições particulares de solidariedade social (que se constituem para dar expressão ao dever moral de solidariedade) e pessoas coletivas de utilidade pública administrativa (associações humanitárias, como os bombeiros).
Parecer elaborado por : Beatriz Gonçalves
Cátia Ferrage
Diana Furtado Guerra
Diogo Ilyas Baig
Inês Mendes da Silva
João Louro
Miguel Marques
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