Organização Administrativa - Órgãos e competência

Todas as pessoas colectivas públicas , são dirigidas por orgãos,demonstrando estes ser indispensáveis à eficaz prossecução dos seus fins . Cabe-lhes tomar decisões em nome da pessoa colectiva ou , noutra terminologia , manifestar a vontade imputável à pessoa colectiva .
A respeito da natureza dos órgãos das pessoas colectivas debatem-se duas grandes concepções:
-A primeira, que foi defendida por Marcello Caetano, considera que os órgãos são instituições, e não indivíduos.Para estes autores há que distinguir entre o titular e o orgão , pois não são , de todo , a mesma coisa
- A segunda, que foi defendida entre nós por Afonso Queiró e Marques Guedes, considera que os órgãos são os indivíduos, e não as instituições. Esta posiçao revela que , o orgão não é o centro de poderes e deveres . O conjunto de poderes funcionais chama-se competência, nao se chama orgão.Para estes autores o orgão é o indivíduo.

Classificação dos orgãos :
Orgãos singulares : São órgãos singulares, aqueles que têm apenas um titular;são "colegiais"os órgãos compostos por dois ou mais titulares. O órgão colegial na actualidade tem, no mínimo, três titulares, e deve em regra ser composto por número ímpar de membros.

Órgãos centrais e locais: órgãos "centrais" são aqueles que têm competência sobre todo o território nacional; órgãos "locais" são os que têm a sua competência limitada a uma circunscrição administrativa, ou seja, apenas a uma parcela do território nacional

Órgãos primários, secundários e vicários: órgãos "primários" são aqueles que dispõem de uma competência própria para decidir as matérias que lhes estão confiadas; órgãos "secundários", são os que apenas dispõem de uma competência delegada; e órgãos "vicários" ,são aqueles que só exercem competência por substituição de outros órgãos.

Órgãos representativos e órgãos não representativos: órgãos "representativos" são aqueles cujos titulares são livremente designados por eleição. Os restantes são órgãos "não representativos".

Órgãos activos, consultivos e de controlo: órgãos "activos" são aqueles a quem compete tomar decisões ou executá-las. Órgãos "consultivos" são aqueles cuja função é esclarecer os órgãos activos antes de estes tomarem uma decisão, nomeadamente através da emissão de pareceres. Órgãos "de controlo" são aqueles que têm por missão fiscalizar a regularidade do funcionamento de outros órgãos.

Órgãos decisórios e executivo: os órgãos activos, podem por sua vez classificar-se em decisórios e executivos.

São órgãos "decisórios" aqueles a quem compete tomar decisões. São órgãos "executivos" aqueles a quem compete executar tais decisões, isto é, pô-las em prática.

Órgãos permanentes e temporários: são órgãos "permanentes" aqueles que segundo a lei têm duração indefinida; são órgãos "temporários" os que são criados para actuar apenas durante um certo período.

Órgãos simples e órgãos complexos: os órgãos "simples" são os órgãos cuja a estrutura é unitária, a saber, os órgãos singulares e os órgãos colegiais cujos os titulares só podem actuar colectivamente quando reunidos em conselho.

Os órgãos "complexos" são aqueles cuja estrutura é diferenciada, isto é, aqueles que são constituídos por titulares que exercem também competências próprias a título individual e são em regra auxiliados por adjuntos, delegados e substitutos.

Atribuições e competência : As pessoas colectivas existem para prosseguir determinados fins. Estes fins , chamam-se atribuições.

As "atribuicões" são os fins ou interesses que a lei incumbe as pessoas colectivas públicas de prosseguir. Para o fazerem , as pessoas colectivas públicas precisam de poderes,os chamados poderes funcionais. Ao conjunto dos poderes funcionais chamamos, competência. É assim esta,o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a prossecução das atribuições das pessoas colectivas públicas .

Em principio , e na maior parte dos casos , nas pessoas colectivas públicas as atribuições referem-se à pessoa colectiva em sim mesma, enquanto a competência se reporta aos órgãos.

A lei especificará ,então, as atribuições de cada pessoa colectiva , e , noutro plano ,a competência de cada órgão. Daqui resulta , na prática , que qualquer orgão da administração , ao agir, conhece e encontra pela frente uma dupla limitação :

- Por um lado , está limitado pela sua própria competência,nao podendo , por exemplo , invadir a esfera de competência dos outros orgãos da mesma pessoa colectiva,e por outro lado está limitado pelas atribuições da pessoa colectiva em cujo nome actua , nao podendo , designadamente , praticar quaisquer actos sobre matéria estranha as atribuições da pessoa colectiva a que pertence.

Os actos praticados fora das atribuições são actos nulos, os praticados apenas fora da competência do órgão que os pratica são actos anuláveis.

Atribuiçoes e competencias limitam-se , assim , reciprocamente uma às outras , nenhum orgao administrativo pode prosseguir atribuiçoes da pessoa colectiva a que pertence por meio de competencias que nao sejam as suas , nem tão-pouco pode exercer a sua competencia fora das atribuiçoes da pessoa colectiva em que se integra.

Competência:: O primeiro princípio que cumpre sublinhar desde já é o de que a competência só pode ser conferida, delimitada ou retirada pela lei: é sempre a lei que fixa a competência dos órgãos da Administração Pública (art. 29º/1 CPA).

É o princípio da legalidade da competência, também expresso às vezes, pela ideia de que a competência é de ordem pública.

Deste princípio decorrem alguns corolários da maior importância:

-A competência não se presume: isto quer dizer que só há competência quando a lei inequivocamente a confere a um dado órgão.

- A competência é imodificável: nem a Administração nem os particulares podem alterar o conteúdo ou a repartição da competência estabelecidos por lei.

- A competência é irrenunciável e inalienável: os órgãos administrativos não podem em caso algum praticar actos pelos quais renunciem os seus poderes ou os transmitam para outros órgãos da Administração ou para entidades privadas. Esta regra não obsta a que possa haver hipóteses de transferência do exercício da competência – designadamente, a delegação de poderes e a concessão –, nos casos e dentro dos limites em que a lei o permitir (art. 29º/1/2 CPA).

Critérios de Delimitação da Competência
A distribuição de competências pelos vários órgãos de uma pessoa colectiva pode ser feita em função de quatro critérios:

1-Em razão da matéria

2-Em razão da hierarquia: Quando, numa hierarquia, a lei efectua uma repartição vertical de poderes, conferindo alguns ao superior e outros ao subalterno, estamos perante uma delimitação da competência em razão da hierarquia;

3- Em razão do território: a repartição de poderes entre órgãos centrais e órgãos locais, ou a distribuição de poderes por órgãos locais diferentes em função das respectivas áreas ou circunscrições, é uma delimitação da competência em razão do território;

4-Em razão do tempo: em princípio, só há competência administrativa em relação ao presente: a competência não pode ser exercida nem em relação ao passado, nem em relação ao futuro.

Um acto administrativo praticado por certo órgão da Administração contra as regras que delimitam a competência dir-se-á ferido de incompetência.

Estes quatro critérios são cumuláveis e todos têm de actuar em simultâneo.

Espécies de Competências
Quanto ao modo de atribuição da competência: segundo este critério, a competência pode ser explícita ou implícita. Diz-se que a competência é "explícita" quando a lei confere por forma clara e directa; pelo contrário, é "implícita" a competência que apenas é deduzida de outras determinações legais ou de certos princípios gerais do Direito Público.
Quando aos termos de exercício da competência: A competência pode ser "condicionada" ou "livre", conforme o seu exercício esteja ou não dependente de limitações específicas impostas por lei ou ao abrigo da lei.
Quanto à substância e efeitos da competência: à luz deste terceiro preceito, fala-se habitualmente em competência dispositiva e em competência revogatória. A "competência dispositiva" é o poder de emanar um dado acto administrativo sobre uma matéria, pondo e dispondo acerca do assunto; a "competência revogatória" é o poder de revogar esse primeiro acto, com ou sem possibilidade de o substituir por outro diferente.
Quanto à titularidade dos poderes exercidos: Se os poderes exercidos por um órgão da Administração são poderes cuja titularidade pertence a esse mesmo órgão, diz-se que a sua competência é uma "competência própria"; se, diferentemente, o órgão administrativo exerce nos termos da lei uma parte da competência de outro órgão, cujo o exercício lhe foi transferido por delegação ou por concessão, dir-se-á que essa é uma "competência delegada" ou uma "competência concedida".
Quanto ao número de órgãos a que a competência pertence: quando a competência pertence a um único órgão, que a exerce sozinho, temos uma "competência singular"; a "competência conjunta" é a que pertence simultaneamente os dois ou mais órgãos diferentes, tendo de ser exercida por todos eles em acto único.
Quanto à inserção da competência nas relações inter-orgânicas: sob esta óptica, a competência pode ser "dependente" ou "independente", conforme o órgão seu titular esteja ou não integrado numa hierarquia e, por consequência, se ache ou não sujeito ao poder de direcção de outro órgão e ao correspondente dever de obediência. Dentro da competência dependente há a considerar os casos de competência comum e de competência própria: diz-se que há "competência comum" quando tanto o superior como o subalterno podem tomar decisões sobre o mesmo assunto, valendo como vontade manifestada; e há "competência própria", pelo contrário, quando o poder de praticar um certo acto administrativo é atribuído directamente por lei ao órgão subalterno.
Por seu turno, dentro da competência própria, há ainda a considerar três sub-hipóteses:

- Competência separada-o subalterno é por lei competente para praticar actos administrativos, que podem ser executorios mas nao sao definitivos pois deles cabe recurso hierarquico necessario

- Competência reservada-o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e executorios , mas deles , alem de correspondente acçao em juizo,cabe recurso hierarquico facultativo

- Competência exclusiva-o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e executorios , dos quais nao cabe qualquer recurso hierarquico,mas,porque nao é orgao independente , o subalterno pode vir a receber do seu superior uma ordem de revogaçao do acto praticado

Competência objectiva e subjectiva: Esta distinção está patente, no art. 112º/8 da CRP,porém de forma inadequada.

Regras Legais :
O CPA trouxe algumas regras inovadoras em matéria de competência dos órgãos administrativos. Assim:

- A competência fixa-se no momento em que se inicia o procedimento, sendo irrelevantes as modificações de direito que ocorram posteriormente (art. 30º/1/2 CPA). Quando o órgão competente em razão do território passar a ser outro, o processo deve ser-lhe remetido oficiosamente (n.º 3).

- Se a decisão final de um procedimento depender de uma questão que seja da competência de outro órgão administrativo ou dos Tribunais (questão prejudicial), deve o órgão competente suspender a sua actuação até que aqueles se pronunciem, salvo se da não resolução imediata do assunto resultarem graves prejuízos (art. 31º/1/2 CPA).

- Antes de qualquer decisão, o órgão administrativo deve certificar-se de que é competente para conhecer da questão que vai decidir (art. 33º/1 CPA): é o auto-controle da competência (art. 42º CPA).

- Quando o particular, por erro desculpável e dentro do prazo legal, dirigir um requerimento a um órgão que se considere a si mesmo incompetente para tratar do assunto, a lei manda proceder de uma das formas seguintes (art. 34º/1 CPA):

a) Se o órgão competente pertencer à mesma pessoa colectiva – incompetência relativa –, o requerimento ser-lhe-á enviado oficiosamente (por iniciativa da própria administração), e disso se notificará o particular;

b) Se o órgão considerado competente pertencer a outra pessoa colectiva – incompetência absoluta –, o requerimento é devolvido ao seu autor, acompanhado da indicação da entidade a quem se deverá dirigir. Há um prazo idêntico ao inicial para apresentar o requerimento à entidade competente (n.º 2);

c) Se o erro do particular for qualificado como indesculpável, o requerimento não será apreciado, nem oficiosamente remetido à entidade competente, disto se notificando o particular no prazo máximo de 48 horas (n.º 3 e 34º/4 CPA).

Conflitos de Atribuições e de Competência:
Há disputas ou litígios entre órgãos da Administração acerca das atribuições ou competências que lhes cabe prosseguir ou exercer. Uns e outros, por sua vez, podem ser positivos ou negativos.

Assim, diz-se que há um conflito positivo quando dois ou mais órgãos da Administração reivindicam para si a prossecução da mesma competência; e que há conflito negativo quando dois ou mais órgãos consideram simultaneamente que lhes faltam as atribuições ou a competência para decidir um dado caso concreto.

Por outro lado, entende-se por conflito de competência aquele que se traduz numa disputa acerca da existência ou do exercício de um determinado poder funcional; e por conflito de atribuições aquele em que a disputa versa sobre a existência ou a prossecução de um determinado interesse público.

Refira-se ainda que é costume falar em conflito de jurisdição quando o litígio opõe órgãos administrativos e órgão judiciais, ou órgãos administrativos e órgãos legislativos.

O CPA, veio trazer critérios gerais de solução:
- Se envolvem órgãos de pessoas colectivas diferentes, os conflitos são resolvidos pelos Tribunais Administrativos, mediante recurso contencioso, na falta de acordo entre os órgãos em conflito (art. 42º/2-a);

- Se envolverem órgãos de ministérios diferentes, na falta de acordo os conflitos serão resolvidos pelo Primeiro-ministro, porque é ele que constitucionalmente compete a coordenação inter-ministrial (art. 42º/2b) CPA); se envolverem órgãos do mesmo ministério ou pessoas colectivas autónomas sujeitas ao poder de superintendência do mesmo Ministro, na falta de acordo os conflitos são resolvidos pelo respectivo Ministro (art. 42º/2c) CPA);

- Se os conflitos envolverem órgãos subalternos integrados na mesma hierarquia, serão resolvidos pelo seu comum superior de menos categoria hierárquica (art. 42º/3 CPA).

Embora o Código do Procedimento Administrativo não diga expressamente, está implícito no seu art. 43º, que a Administração Pública deve dar preferência à resolução administrativa dos conflitos sobre a sua resolução judicial.

A resolução administrativa dos conflitos pode ser promovida por duas formas diversas (art. 43º CPA):

a) Por iniciativa de qualquer particular interessado, isto é, que esteja prejudicado pelo conflito;

b) Oficiosamente, quer por iniciativa privada suscitada pelos órgãos em conflito, "logo que dele tenham conhecimento", quer pelo próprio órgãos competente para a decisão, se for informado do conflito.