Os Institutos Públicos e as Empresas Públicas

Os institutos públicos, a par das empresas públicas, são uma das modalidades da Administração Indirecta sob forma pública, a qual é a actividade administrativa que prossegue os fins do Estado através de entidades colectivas públicas dotadas de personalidade jurídica própria (já não integrando o Estado) e de autonomia administrativa ou administrativa e financeira. A existência destas entidades permite ao Estado descentralizar funções em organismos que com ele colaborem na prossecução dos seus fins, os quais ele transfere para estas entidades, por via da devolução de poderes. Contudo, o Estado continua a ter sobre essas entidades um poder de intervenção, pois é ele que financia as mesmas, dá-lhes directivas e instruções, nomeia e demite dirigentes e fiscaliza o desempenho das entidades, sendo que estas respondem pelos seus actos e pelas suas dívidas.

Ao longo de muito tempo, os institutos públicos eram chamados de serviços públicos personalizados do Estado. Hoje em dia, tal já não acontece, pois a doutrina percebeu que estes apenas se tratavam de uma das espécies de institutos públicos existentes.

O instituto público é uma pessoa colectiva pública de tipo institucional que trata de determinadas matérias de carácter administrativo que lhe são atribuídas por lei. Constata-se que existem três tipos de institutos públicos: os serviços públicos personalizados, as fundações públicas e os estabelecimentos públicos (este terceiro tipo, de acordo com o Prof. Freitas do Amaral).

O primeiro tipo, os serviços públicos personalizados, são serviços com personalidade jurídica e autonomia atribuída pela lei simplesmente para melhor poderem desempenhar as suas funções. Neste tipo há ainda uma subespécie, os organismos de coordenação económica, que se destinam a regular importantes actividades económicas do Estado (sector comercial, de produção, importação e exportação), que exerce uma rigorosa fiscalização, embora saiba ser necessário a flexibilidade para que possa prosseguir o seu objectivo.

O segundo tipo, nomeadamente, as fundações públicas são patrimónios afectados à prossecução de fins públicos, finalidades de interesse social.

Por último, os estabelecimentos públicos, são institutos públicos com carácter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público. Neste tipo incluir-se-iam as universidades públicas e os hospitais públicos, segundo o Prof. Freitas do Amaral.

A outra modalidade pertencente à Administração Indirecta sob forma pública são as empresas públicas. Também elas, tal como os institutos públicos, podem pertencer à administração regional ou municipal indirecta, ao invés da administração estadual indirecta. Um outro aspecto importa reter, que é o facto de nem todas as empresas públicas serem pessoas colectivas, sendo que as que não o são, também não têm autonomia e personalidade jurídica, sendo integradas no Estado.

Verifica-se que em Portugal, a história das empresas públicas conheceu três etapas: antes do 25 de Abril de 1974, de 25 de Abril de 1974 até 1999 e de 1999 até hoje. A distinção entre estas etapas provém do facto de, com a Revolução de 25 de Abril de 1974, muitas empresas privadas terem sido nacionalizadas. Tal modificou-se com a entrada de Portugal para a União Europeia, devido às directivas comunitárias.

As empresas públicas podem ser de vários tipos, como empresas públicas sob a forma de pessoa colectiva pública (entidades públicas empresariais) e empresa pública sob a forma de pessoa colectiva privada (sociedade comercial – em regra, sociedade anónima), sendo que as empresas públicas sob forma pública têm direcção e capitais públicos. As empresas públicas sob a forma privada são influenciadas pelo Estado ou outras entidades públicas, através da maioria destas no capital ou de exercerem direitos de controlo, como designar e destituir membros dos órgãos da administração e órgãos da fiscalização, por exemplo. As empresas públicas têm, por conseguinte, fins lucrativos e são criadas e controladas por entidades jurídicas públicas. O Estado se investir no capital de uma empresa pública será remunerado através do lucro líquido da empresa, sem prejuízo do pagamento dos impostos sobre esse mesmo lucro.

Quando o financiamento inicial da empresa provém do próprio Estado, trata-se de uma empresa pública estadual, todavia, se o Estado ou outras entidades públicas não detiverem a maioria do capital, deterão uma preponderante influência sobre a empresa pública.

E porque será que o Estado se mostra interessado em intervir na economia, criando empresas públicas? O Estado tem necessidade de criar posições estratégicas na economia, principalmente em determinadas actividades, que devem ser exploradas pelo Estado. Um outro factor prende-se com o facto de o Estado querer criar uma maior eficiência na Administração, reformando-a para, desse modo, conseguir uma maior eficácia. O Estado também se pode mostrar interessado em criar empresas públicas como meio de sanção política ou simplesmente para executar um determinado programa ideológico. O Estado pode ainda considerar que existem certos sectores da actividade económica em que deve existir um regime de monopólio, não se considerando conveniente que o mesmo esteja no domínio de privados, sendo então necessário passar para o domínio público. Mas os factores não acabam por aqui, outros mais existem, como a necessidade de prestar bens em condições favoráveis, utilizando o erário público; desenvolver determinada região; necessidade de exploração de serviços públicos…

As empresas públicas dividem-se ainda por terem em vista a exploração de um serviço público ou de um interesse económico geral. Elas têm ainda duas missões: uma missão económico-finaceira (obtenção de lucros) e uma missão social (proporcionar a satisfação das necessidades colectivas).

Também as empresas públicas, como no caso dos institutos públicos, estão sujeitas à superintendência e à tutela do Governo, que deve intervir nas mesmas, definindo os seus objectivos, deste modo, as empresas públicas, apesar de gozarem de autonomia perante o Governo, não gozam de independência, elas têm autonomia de gestão, mas têm de acatar com aquilo que o Governo define.

Importa ainda referir que as empresas públicas desenvolvem a actividade de gestão privada, uma vez que necessitam de uma grande liberdade de acção no seu funcionamento, pois o Estado necessita desta liberdade para poder desempenhar com êxito determinadas actividades económicas produtivas e, só a encontra no sector privado, já que ela caracteriza a gestão das empresas privadas. Temos então que as empresas públicas deverão levar a cabo as suas actividades tendo em conta o direito privado, principalmente no que consta do Direito Comercial. Porém, elas também poderão usufruir do direito público, mas só em situações excepcionais e somente no que for necessário para prosseguirem o interesse público.

Por último, é importante mencionar que os litígios em que conste uma empresa pública deverão ser julgados por tribunais judiciais, não administrativos, já que as empresas públicas fazem gestão privada, no entanto, tal não deverá acontecer quando as empresas públicas exerçam poderes de autoridade, caso esse em que, os litígios serão da competência dos tribunais administrativos.

Bibliografia:

Diogo Freitas do Amaral “Curso de Direito Administrativo” Volume I.

Diana Furtado Guerra

Nº21984