Organização Vertical dos Serviços Públicos

Os serviços públicos, enquanto "células" criadas no seio de cada pessoa colectiva, são organizados em razão da matéria (organização horizontal), do território (organização territorial) e da hierarquia (organização vertical).
Relativamente ao último critério de organização, ele representa a distribuição de atribuições em razão das várias cadeiras, graus ou escalões do topo à base, traduzindo-se em relações de supremacia e subordinação.

Nas palavras do professor Marcello Caetano, hierarquia dos serviços consiste no seu ordenamento em unidades que compreendem subunidades de um ou mais graus e podem agrupar-se em grandes unidades, escalonando-se os poderes dos respectivos chefes de modo a assegurar a harmonia de cada conjunto.
Inspirado no mesmo conceito e perante a verificação de elementos comuns, o professor Diogo Freitas do Amaral define hierarquia como o modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direcção e impõe ao subalterno o dever de obediência.

Tendo em conta as várias concepções doutrinárias do conceito de hierarquia, é possível retirar elementos ou características comuns, determinantes no apuramento do conceito, tais como a existência de dois ou mais órgãos administrativos indispensáveis para a existência de um vínculo jurídico (entre o superior e o subalterno); a limitação das competências dos vários elementos da hierarquia em razão das atribuições da pessoa colectiva em cujo nome actuam ou a existência da referida relação interorgânica entre o superior e o subalterno (note-se que, embora a regra geral dite que o superior tem mais força jurídica que o subalterno, este último poderá dispor dela, na medida em que tem o livre arbítrio de obedecer ou não às ordens daquele).
Assim, a relação hierárquica formada entre o superior e o subalterno caracteriza-se pela existência de um vínculo especial de supremacia e subordinação, com os poderes de direcção, supervisão e poder disciplinar daquele e com o dever de obediência deste, enquanto obrigação do subalterno de cumprir as ordens e instruções dos seus legítimos hierárquicos.

Analisando brevemente os poderes do superior, observamos que o poder de direcção consiste na faculdade de dar ordens (condutas individuais e concretas) e instruções (condutas gerais e abstractas) em matéria do serviço, podendo ser dadas verbalmente ou por escrito. Não obstante, este poder dispensa de consagração legal.
O poder de supervisão assenta na possibilidade do superior "rever" os actos dos subalternos, revogando-os ou simplesmente suspendendo-os, através da sua iniciativa ou em consequência de um recurso hierárquico.
O poder disciplinar consiste na faculdade de punir o subalterno em consequência de uma infracção deste último à disciplina da função pública.

Examinando o poder de obediência do subalterno, este existe em todas as ordens ou instruções emanadas do seu legítimo superior hierárquico, em objecto de serviço, respeitando a forma legal que não impliquem a prática de um acto nulo ou ilícito.

Por fim, importa ainda distinguir as modalidades de organização vertical dos serviços públicos: a hierarquia interna e externa.
A hierarquia interna é, nas palavras do Professor Diogo Freitas do Amaral, um modelo de organização da Administração que tem por âmbito natural o serviço público, sendo uma hierarquia de agentes. Por outro lado, a hierarquia externa é outro modelo de organização da Administração surgindo apenas no quadro da pessoa colectiva pública, sendo uma hierarquia de órgãos.
Em ambas modalidades existe o vínculo de superioridade e subordinação típico do conceito de hierarquia, sendo que no primeiro caso ele se estabelece entre agentes e no segundo assenta na repartição das competências entre os titulares da pessoa colectiva em questão.



Margarida Sá-Marques
nr 21898