Como funciona a centralização e a descentralização na Administração Pública portuguesa?

 

A concentração e a desconcentração são figuras que se reportam à organização interna de cada pessoa colectiva pública, ao passo que a centralização e a descentralização põem em causa várias pessoas colectivas públicas ao mesmo tempo.

No plano jurídico, diz-se “centralizado”, o sistema em que todas as atribuições administrativas de um dado país são por lei conferidas ao Estado, não existindo, portanto, quaisquer outras pessoas colectivas públicas incumbidas do exercício da função administrativa.

Chamar-se-á, pelo contrário, “descentralizado”, o sistema em que a função administrativa não esteja apenas confiada ao Estado, mas também a outras pessoas colectivas territoriais.

Dir-se-á que há centralização, sob o ponto de vista político-administrativo, quando os órgãos das autarquias locais sejam livremente nomeados ou demitidos pelos órgãos do Estado, quando devam obediência ao Governo ou ao partido único, ou quando se encontrem sujeitos a formas particularmente intensas de tutela administrativa, designadamente a uma ampla tutela de mérito.

Pelo contrário, diz-se que há descentralização em sentido político-administrativo quando os órgãos das autarquias locais são livremente eleitos pelas respectivas populações, quando a lei os considera independentes na órbita das suas atribuições e competências, e quando estiverem sujeitos a formas atenuadas de tutela administrativa, em regra restritas ao controle da legalidade.

 

Vantagens e Inconvenientes

 

A centralização tem, teoricamente, algumas vantagens: assegura melhor que qualquer outro sistema a unidade do Estado; garante a homogeneidade da acção política e administrativa desenvolvida no país; e permite uma melhor coordenação do exercício da função administrativa.

Pelo contrário, a centralização tem numerosos inconvenientes. Gera a hipertrofia do Estado, provocando o gigantismo do poder central; é fonte de ineficácia da acção administrativa, porque quer confiar tudo ao Estado; é causa de elevados custos financeiros relativamente ao exercício da acção administrativa; abafa a vida local autónoma, eliminando ou reduzindo a muito pouco a actividade própria das comunidades tradicionais; não respeita as liberdades locais; e faz depender todo o sistema administrativo da insensibilidade do poder central, ou dos seus delegados, à maioria dos problemas locais.

As vantagens da descentralização: primeiro, a descentralização garante as liberdades locais, servindo de base a um sistema pluralista de Administração Pública, que é por sua vez uma forma de limitação ao poder político; segundo, a descentralização proporciona a participação dos cidadãos na tomada das decisões públicas em matérias que concernem aos interesses, e a participação é um dos grandes objectivos do Estado moderno (artigo 2º CRP); depois, a descentralização permite aproveitar para a realização do bem comum a sensibilidade das populações locais relativamente aos seus problemas, e facilita a mobilização das iniciativas e das energias locais para as tarefas de administração pública; a descentralização tem a vantagem de proporcionar, em princípio, soluções mais vantajosas do que a centralização, em termos de custo-eficácia.

Mas a descentralização também oferece alguns inconvenientes: o primeiro é o de gerar alguma descoordenação no exercício da função administrativa; e o segundo é o de abrir a porta ao mau uso dos poderes discricionários da Administração por parte de pessoas nem sempre bem preparadas para os exercer.

Em Portugal, o artigo 6º/1 CRP, estabelece que o “Estado é unitário e que respeita na sua organização os princípios da autonomia das autarquias locas e da descentralização democrática da administração pública”. E no mesmo sentido vai o artigo 267º/2 CRP. Por consequência, constitucionalmente, o sistema administrativo português tem de ser um sistema descentralizado: toda a questão está em saber qual o grau, maior ou menor, da descentralização que se pode ou deve adoptar.

 

Espécies de Descentralização

 

Tem-se que distinguir as formas de descentralização e os graus de descentralização.

Quanto às formas, a descentralização pode ser territorial, institucional e associativa.

A descentralização territorial é a que dá origem à existência de autarquias locais; a descentralização institucional, a que dá origem aos institutos públicos e às empresas públicas; e a descentralização associativa, a que dá origem às associações públicas.

Quanto aos graus, há numerosos graus de descentralização. Do ponto de vista jurídico, esses graus são os seguintes.

a) Simples atribuições de personalidade jurídica de Direito Privado.

b) Atribuição de personalidade jurídica de Direito Público.

c) Atribuição de autonomia administrativa.

d) Atribuição de autonomia financeira.

e) Atribuição de faculdades regulamentares.

f) Atribuição de poderes legislativos próprios.

 

Limites da Descentralização

 

Esses limites podem ser de três ordens: limites a todos os poderes da Administração, e portanto também aos poderes das entidades descentralizadas; limites à quantidade de poderes transferíveis para as entidades descentralizadas; e limites ao exercício dos poderes transferidos (artigo 267º/2 CRP).

 

A Tutela Administrativa

 

Consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação. Resultam as seguintes características:

- A tutela administrativa pressupõe a existência de duas pessoas colectivas distintas: a pessoa colectiva tutelar, e a pessoa colectiva tutelada.

- Destas duas pessoas colectivas, uma é necessariamente uma pessoa colectiva pública. A segunda – a entidade tutelada – será igualmente, na maior parte dos casos, uma pessoa colectiva pública.

- Os poderes de tutela administrativa são poderes de intervenção na gestão de uma pessoa colectiva.

- O fim da tutela administrativa é assegurar, em nome da entidade tutelar, que a entidade tutelada cumpra as leis em vigor e garantir que sejam adoptadas soluções convenientes e oportunas para a prossecução do interesse público.

 

Figuras afins

 

Em primeiro lugar, a tutela não se confunde com a hierarquia: este é um modo de organização situado no interior de cada pessoa colectiva pública, ao passo que a tutela administrativa assenta numa relação jurídica entre duas pessoas colectivas diferentes.

Em segundo lugar, tão-pouco se pode confundir a tutela administrativa com os poderes dos órgãos de controle jurisdicional da Administração Pública: porque a tutela administrativa é exercida por órgãos da Administração e não por Tribunais; e o seu desempenho traduz uma forma de exercício da função administrativa e não da função jurisdicional.

Em terceiro lugar, não se confunde a tutela administrativa com certos controles internos da Administração, tais como a sujeição a autorização ou aprovação por órgãos da mesma pessoa colectiva pública.

 

Espécies

 

Há que distinguir as principais espécies de tutela administrativa quanto ao fim e quanto ao conteúdo.

Quanto ao fim, a tutela administrativa desdobra-se em tutela de legalidade e tutela de mérito.

A “tutela de legalidade” é a que visa controlar a legalidade das decisões da entidade tutelada; a “tutela de mérito” é aquela que visa controlar o mérito das decisões administrativas da entidade tutelada.

Quando averiguamos da legalidade de uma decisão, nós estamos a apurar se essa decisão é ou não conforme à lei. Quando averiguamos do mérito de uma decisão, estamos a indagar se essa decisão, independentemente de ser legal ou não, é uma decisão conveniente ou inconveniente, etc.

Noutro plano, distinguem-se espécies de tutela administrativa quanto ao conteúdo:

a) Tutela integrativa: é aquela que consiste no poder de autorizar ou aprovar os actos da entidade tutelada. Distinguem-se em tutela integrativa à priori, que é aquela que consiste em autorizar a prática de actos, e tutela integrativa à posteriori, que é a que consiste no poder de aprovar actos da entidade tutelada. Tanto a autorização tutelar como a aprovação tutelar pode ser expressas ou tácitas; totais ou parciais; e puras, condicionais ou a termo. O que nunca podem é modificar o acto sujeito a apreciação pela entidade tutelar. Qualquer particular lesado por eventual ilegalidade da decisão deverá impugnar o acto da entidade tutelada, e não a autorização ou aprovação tutelar, salvo se estas estiverem, elas mesmas, inquinadas por vícios próprios que fundamentem a sua impugnação autónoma.

b) Tutela inspectiva: consiste no poder de fiscalização dos órgãos, serviços, documentos e contas da entidade tutelada – ou, se quisermos utilizar uma fórmula mais sintética, consiste no poder de fiscalização da organização e funcionamento da entidade tutelada.

c) Tutela sancionatória: consiste no poder de aplicar sanções por irregularidades que tenham sido detectadas na entidade tutelada.

d) Tutela revogatória: é o poder de revogar os actos administrativos praticados pela entidade tutelada. Só existe excepcionalmente, na tutela administrativa este poder.

e) Tutela substitutiva: é o poder da entidade tutelar se suprir as omissões da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os actos que forem legalmente devidos.

97. Regime Jurídico

Existe um princípio geral da maior importância em matéria de tutela administrativa, e que é este: a tutela administrativa não se presume, pelo que só existe quando a lei expressamente a prevê e nos precisos termos em que a lei estabelecer.

A tutela administrativa sobre as autarquias locais é hoje uma simples tutela de legalidade, pois já não há tutela de mérito sobre as autarquias locais (artigo 242º/1 CRP e Lei 27/96).

A entidade tutelada tem legitimidade para impugnar, quer administrativa quer contenciosamente, os actos pelos quais a entidade tutelar exerça os seus poderes de tutela.

 

Natureza Jurídica da Tutela Administrativa

 

Há pelo menos três orientações quanto ao modo de conceber a natureza jurídica da tutela administrativa:

a) A tese da analogia com a tutela civil: a tutela administrativa seria no fundo uma figura bastante semelhante à tutela civil, tão semelhante que ambas se exprimiam pelo mesmo vocábulo – tutela. Tal como no Direito Civil a tutela visa prover ao suprimento de diversas incapacidades, assim também no Direito Administrativo o legislador terá sentido a necessidade de criar um mecanismo apto a prevenir ou remediar as deficiências várias que sempre têm lugar na actuação das entidades públicas menores ou subordinadas. A tutela administrativa, tal como a tutela civil, visaria portanto suprir as deficiências orgânicas ou funcionais das entidades tuteladas.

b) A tese da hierarquia enfraquecida: segundo esta opinião, a tutela administrativa é como uma hierarquia enfraquecida, ou melhor, os poderes tutelares são no fundo poderes hierárquicos enfraquecidos.

c) A tese do poder de controle: é a que actualmente se nos afigura mais adequada. Vistas as coisas a esta luz, a tutela administrativa não tem analogia relevante com a tutela civil, nem com a hierarquia enfraquecida, e constitui uma figura sui generis, com o Direito de cidade no conjunto dos conceitos e categorias do mundo jurídico, correspondendo à ideia de um poder de controle exercido por um órgão da administração sobre certas pessoas colectivas sujeitas à sua intervenção, para assegurar o respeito de determinados valores considerados essenciais.

Os poderes da tutela administrativa não se presumem, e por isso só existem quando a lei explicitamente os estabelece, ao contrário dos poderes hierárquicos que os presume existirem, portanto, a lei não surge para limitar poderes que sem ela seriam mais fortes, mas para conferir poderes que sem ela não existiriam de todo em todo. Os poderes tutelares não são poderes hierárquicos enfraquecidos ou quebrados pela autonomia.