Conceito de Estado
Antes
de se proceder a uma distinção entre administração directa e administração
indirecta convêm fazer uma acepção ao conceito de Estado. Estado, no conceito
administrativo, tem um significado diferente daquele que é dado em direito constitucional
porque numa acepção administrativa estado é uma pessoa colectiva pública que
tem como função desempenhar a actividade administrativa. Portanto a mesma é uma
pessoa colectiva autônoma sendo que não se deve confundir a pessoa colectiva
estado com os governantes ou outras entidades que fazem parte da pessoa
colectiva estado. Também não se deve confundir estado com outras entidades
conexas com ele (autarquias locais, associações públicas, institutos públicos,
etc) porque as mesmas constituem entidades distintas cada uma com personalidade
jurídica e com as suas atribuições e competências próprias.
Outra
acepção que devemos fazer ao estado é que o mesmo nem sempre se apresenta
perante os cidadãos como autoridade e os mesmos como administrados sendo que
por vezes é o estado que se constitui no cumprimento de deveres. Em jeito de
conclusão o que qualifica estado como uma pessoa colectiva reside no facto de
existirem um conjunto de factores que leva o estado a ser considerado uma
pessoa colectiva diferente das restantes pessoas colectiva. Como
características de distinção temos que existe uma previsão constitucional das
atribuições do estado e dos seus diferentes órgãos. Também temos a delimitação
do patrimônio do estado assim como a previsão dos actos jurídicos unilaterais
do mesmo. Estas características permitem-nos portanto conseguir fazer uma
distinção entre estado e as demais pessoas colectivas.
Em relação à administração do
estado comporta em primeiro lugar fazer uma distinção entre administração central
do estado e administração local do estado. Verificamos com esta distinção que
existem órgãos centrais e órgão locais do estado. Os órgãos centrais são
aqueles em que existe uma intervenção centralizada do estado enquanto os órgãos
locais são aqueles em que a intervenção compete a órgãos regionais. Neste
segundo tipo, verificamos que no entanto nem todos os órgãos de administração
local pertencem ao estado pois temos por exemplo as autarquias locais que
apesar de serem um órgão de administração local não representam o estado mas
sim as pessoas locais. Um exemplo de um órgão local que representa o estado é o
caso dos já extintos governadores civis que representavam o governo no distrito
em causa.
Recaindo agora sobre a distinção
que nos interessa para o trabalho em causa, é aquela que demarca administração
directa de administração indirecta.
Administração Directa do Estado
A administração directa do
estado é aquela que engloba os órgãos da administração central e os órgãos da
administração periférica ou local. Atribuindo uma definição a administração
directa devemos dizer que a mesma é aquela que é exercida pelos serviços da
pessoa colectiva estado. Portanto na administração directa o que se verifica é
uma intervenção do Estado como órgão concretizador da administração fazendo os
seus órgãos parte de uma pessoa colectiva única.
Em relação às
suas características devemos dizer em primeiro lugar que a mesma cria apenas um
conceito para Estado que é o próprio estado criando assim um conceito de
unicidade. Em segundo lugar verificamos que o estado não deriva de lei mas sim
é anterior à mesma obedecendo deste modo a um carácter originário, permitindo
que os seus órgãos sejam de soberania. Também verificamos que todo o território
do Estado pertence ao estado sendo que mesmo que determinada terra pertença a
outra entidade a mesma está sujeitas ao poder do estado aplicando-se o mesmo
regime aos cidadãos do país, estrangeiros e apátridas. O estado também é uma
pessoa colectiva com multiplicidade de funções e fins múltiplos onde se
distingue das demais derivado do facto das restantes pessoas colectivas só
prosseguirem fins singulares. Outra característica que se identifica é o facto
e existir um pluralidade de órgãos e serviços que compõem o mesmo sendo que
ambos estão organizados a nível central em assuntos ou matérias, os quais se
identificam como ministérios, algo que não se verifica na administração
indirecta onde existe uma estruturação mais aberta. Também se verifica que
todos os órgãos que pertencem ao estado compõem a pessoa colectiva estado não
criando entre elas pessoas colectivas distintas, logo o patrimônio do estado
também é só um. Outra característica que se identifica é o facto de a
administração ser subordinada não permitindo desta forma administrações independentes
ou autônomas como acontece na administração indirecta, onde apenas se verifica
uma superintendência do governo e a sua administração da mesma é controlada por
um simples poder de tutela. Logo, neste tipo de administração subordinada
verifica-se que os órgãos do estado estão submetidos a uma administração
directa no governo perante os órgãos em questão, permitindo-se deste modo a
constituição de um instrumento que garante os fins do estado. Associada a esta
característica também temos a estruturação hierárquica que nos define que um
agente do estado inferior tem de respeitar as ordens emanadas por um agente
superior concretizando-se deste modo o dever de obediência.
No entanto,
existem órgãos da administração directa do estado que tem funções de autonomia
em relação ao estado contudo fazem parte da pessoa colectiva estado. Como
exemplo temos as escolas secundárias públicas que tem os seus próprios órgãos
de gestão mas são órgãos que pertencem ao estado e situam-se regulados por
este.
Em contraposição com este tipo de
administração temos a administração indirecta.
Administração Indirecta do Estado
Em
relação à administração indirecta do estado verificamos que a mesma engloba os
institutos públicos, as entidades públicas empresariais, as empresas públicas e
as associações e fundações. Fazendo uma definição muito sucinta de
administração indirecta do estado devemos dizer que a mesma é exercida por
pessoas colectivas distintas da pessoa colectiva estado que desenvolvem fins do
estado.
Em
relação aos órgãos que prosseguem uma administração indirecta por parte do
estado o que se verifica é que os mesmos detêm uma personalidade jurídica (ao
contrário da administração directa que são todos partes integrantes do estado
como pessoa colectiva) e portanto estão sujeitos a direitos distintos daqueles
aplicados ao estado, no entanto estas entidades tem como objectivo a
prossecução de fins ou atribuições do estado, sendo que essa actuação nunca é
feita pelo estado mas sim por órgãos independentes. Neste caso o que se
verifica é que existe por parte do estado uma confiança a outros sujeitos a
realização de actividades que prosseguem os fins do estado.
O
que existe realmente nestes casos é uma transferência de uma actividade por
parte do estado à entidade em causa para a prossecução do fim estatal e ao
mesmo tempo verifica-se necessariamente uma transferência de poderes para a
entidade em causa.
Contudo , as tarefas realizadas por essas entidades são da sua
exclusiva responsabilidade porque os actos praticados a elas dizem respeito não
estando incorporados no estado sendo que caso haja a criação de uma divida por
parte de uma destas entidades o que se verifica é a resposta do patrimônio da
entidade e não do patrimônio do estado pela divida em causa. O papel do estado
na administração indirecta centra-se na criação das entidades em causa e a
constituição de alguns poderes de intervenção sobretudo no que diz respeito ao
poder de fiscalização e ao controlo da actividade em causa. Para além disso
o estado também desempenha poderes no âmbito da extinção das mesmas podendo a
todo tempo fazê-lo por um acto legislativo ou caso seja convencionado na lei
por um decreto do governo ou uma resolução da Assembleia da República. O estado
também é responsável no que diz respeito ao financiamento destas actividades,
contudo se a actividade gerar receitas as mesmas podem e devem utilizadas para
a prossecução dos seus fins. Caso as receitas não cubram as despesas cabe ao
estado cobrir o prejuízo.
No campo
administrativo o estado não tem qualquer tipo de intervenção cabendo às mesmas
tomar as suas próprias decisões e gerir as receitas e despesas respectivas.
A importância da criação destas entidades
reside no facto de por um lado evitar a burocracia que existiria caso as mesmas
não existissem, porque os despachos teriam de ser dados por um ministério o que
atrasaria a sua aplicação prática e pioraria a qualidade dos serviços. Por
outro lado, também se verificava em certas actividades a necessidade de
existência de um sistema de cariz mais empresarial adoptando um sistema de
empresa privada que permitisse desta forma métodos de administração mais de
acordo com aquilo que era necessário para o desenvolvimento da actividade.
Em análise
final, verificamos que este tipo de administração indirecta permite que estes
órgãos apesar de serem externos ao estado possam ser ao mesmo tempo um
complemento deste.
Bibliografia:
Diogo Freitas do Amaral- Curso de direito administrativo- volume I
Texto redigido por: João Augusto Gmoes Ramos, nº20605
1 comentários:
gostei bastante do artigo.
é realmente uma abordagem incrível. parabéns
Enviar um comentário