Administração pública indirecta
Empresas públicas :

Encontramos algumas dificuldades , no nosso direito português , em definir o que é uma empresa pública .

Em primeiro lugar ,a definição dada pelo decreto - lei 260/76 , demonstrava ser muito deficiente. Todavia este decreto-lei , foi revogado pelo vigente decreto-lei 558/99 , não apresentando este , uma concreta definição de empresas públicas, ficando-se apenas , pela definição de duas das suas espécies principais ,nos seus art. 3 º e 23º .

O artigo 3º prevê:
Empresas públicas
"1 — Consideram-se empresas públicas as sociedades
constituídas nos termos da lei comercial, nas quais o
Estado ou outras entidades públicas estaduais possam
exercer, isolada ou conjuntamente, de forma directa ou
indirecta, uma influência dominante em virtude de
alguma das seguintes circunstâncias:
a) Detenção da maioria do capital ou dos direitos
de voto;
b) Direito de designar ou de destituir a maioria
dos membros dos órgãos de administração ou
de fiscalização.
2 — São também empresas públicas as entidades com
natureza empresarial reguladas no capítulo III."

O capitulo III , deste mesmo decreto-lei, inaugura no seu nº 23 , a titulo de "Entidades públicas empresariais"o seguinte :
"1 — Regem-se pelas disposições do presente capítulo
e, subsidiariamente, pelas restantes normas deste
diploma as pessoas colectivas de direito público, com
natureza empresarial, criadas pelo Estado e doravante
designadas por «entidades públicas empresariais».
2 — O disposto no número anterior é aplicável às
empresas públicas a que se refere o artigo 1.o do Decreto-
Lei n.o 260/76, de 8 de Abril, existentes à data da
entrada em vigor do presente diploma, as quais passam
a adoptar a designação prevista no final do número
anterior."

Conseguimos de relevante extrair deste documento para a formulação do conceito de empresa pública elementos como :

1-A forma juridica da empresa pública em nada releva para a definição do respectivo conceito , uma vez que encontramos empresas públicas sob a forma de pessoas colectivas publicas , e ,há também, empresas publicas que são sociedades comerciais, as quais são pessoas colectivas privadas
2-As empresas públicas sob forma publica têm direcção e capitais públicos3-Empresas em que o Estado ou outras entidades públicas estaduais possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma directa ou indirecta, uma influência dominante decorrente da detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto, ou do direito de designar ou de destituir a maioria dos membros dos órgãos de administração ou de fiscalização.

De tudo o que foi enunciado, parece resultar que os elementos essenciais para a formulação do que é realmente,uma empresa pública , segundo a lei portuguesa actual , são dois:

-A empresa pública é antes de mais uma empresa em sentido económico
-O seu caractér público, não lhe advém apenas do facto de a maioria do capital pertencer a entidades públicas , mas pode resultar,em alternativa,da titularidade por tais entidades de "direitos especiais de controlo" que lhes dêem sobre a empresa uma "influencia dominante"

Estas empresas públicas têm , pois como fim, a criação de lucro , se o dão ou não, depende do facto de como sao administradas , mas têm sempre como finalidade o lucro economico.
 Estas empresas sao concebidas de forma a que do resultado da sua exploraçao decorram beneficios financeiros. Se a maior parte das empresas públicas de um país dão prejuizo , isto não quer dizer na opiniao do Professor Freitas do Amaral , que nao devam as mesmas ser consideradas empresas públicas .Retira-se daqui , que ou sao mal administradas , como referi anteriormente , ou nao são economicamente viáveis .
O que importa é o facto de serem ou nao organizadas de modo a terem um fim lucrativo.

O decreto-lei nº 75-A/77 , de 28 de Fevereiro, regula o aspecto da remuneração dos capitais investidos pelo estado, ou outras entidades públicas , numa empresa publica,no seu nº 1 prevê que :

"os capitais estatuários atribuidos às empresas publicas pelo estado , serão obrigatoriamente ,remunerados nos termos previstos neste diploma",e no seu nº 2 , relativamente á taxa de remuneraçao :"a taxa de remuneraçao dos capitais estatutários deve ser fixada nos contratos -programa que as empresas subscreveram ; e , "Enquanto nao existir contrato-programa(...) a taxa de remuneração a considerar será igual à taxa de redesconto do banco de Portugal" .

Não encontramos patente em nenhum destes artigos a ideia de qualquer tipo de lucro associado a estas empresas , e , como afirma o Prof. Freitas do Amaral , é visivel o uso de expressões que "procuram fugir à ideia de lucro", omitindo o mesmo . Porém ,  no nº 3 , inevitavelmente o legislador acaba por ter de recorrer à expressao lucro e , neste mesmo decreto , o legislador prevê que a remuneração dos capitais investidos pelo estado "será paga por conta do lucro liquido da empresa,sem prejuizo do pagamento de impostos devidos sobre os mesmos lucros , nos termos da legislaçao em vigor". Fica portanto , visivel por meio deste artigo  os pagamentos que terão de ser feitos  ao estado , retirando-se daqui , que as empresas públicas , são verdadeiras empresas , têm fins lucrativo e ainda mais têm a obrigação legal de dar lucros,conforme expresso no diploma.

A empresa pública como entidade sujeita a controlo público

Há pelo menos uma de duas realidades que na empresa pública possuem caractér píblico :

a) A empresa pública pode ter maioria de capitais públicos , neste caso , o financiamento inicial que serve para formar o capital da empresa , é publico , e tratando -se de empresas publicas estaduais, os capitais vêm do proprio estado.

b)Em alternativa , se o estado ou outras entidades públicas, não detiverem a maioria do capital -  possuirão direitos especiais de controlo, exercendo "influência dominante " sobre a empresa (DL nº 558/99 nº1)

Portanto , basta que a empresa possua um destes dois aspectos para que seja denominada como empresa pública . Assim , ou o estado , ou outras entidades públicas ,possuem a maioria do capital e , por isso mesmo , controlam os orgãos de administraçao e fiscalizaçao da empresa , ou o estado pode ter , por força da lei , direitos especiais de controlo . A empresa será então pública , nao pela via mais frequente do capital , mas por força de outros modos de controlo nas mãos do estado.

Motivos de criaçao de empresas publicas:

A) Domínio de posições-chave na economia: A empresa pública aparece como instrumento da intervenção do Estado na economia.

B) Modernização e eficiência da Administração: Necessidade, para maior eficiência da Administração, de transformar velhos serviços organizados segundo moldes burocráticos, em empresas públicas modernas geridas sob forma industrial ou comercial. Neste caso, a empresa pública aparece como factor e instrumento de reforma da Administração Publica, para conseguir maior rendimento da máquina administrativa.

C) Aplicação de uma sanção politica: Podem criar-se empresas públicas como sanção, como punição politica.

D)Execução de um programa ideológico

E) Necessidade de um monopólio: Considera-se que em certos sectores de actividade económica deve ser desenvolvida em regime de monopólio: e,entendendo-se que não se justifica que o monopólio esteja em mãos de particulares, criam-se as respectivas empresas públicas.

F) Outros motivos: Desejo de prestar ao público bens ou serviços em condições especialmente favoráveis; a vontade de incentivar o desenvolvimento de uma certa região; entre outros motivos.

Os motivos que levam à criação de empresas públicas podem, como já se viu, ser das mais diversas ordens: desde motivos políticos e económicos a motivos administrativos e financeiros.

Espécies de empresas públicas :

A)Quanto á titularidade – há empresas públicas estaduais, regionais ou municipais, conforme pertençam ao Estado, a uma região autónoma ou a um município

.B)Quanto à natureza jurídica – há empresas com personalidade jurídica e outras sem personalidade jurídica (certos serviços autónomos do Estado e no plano municipal os serviços municipalizados)

C)Quanto à forma – Há empresas públicas sob forma pública, outras sob forma privada.

D)Quanto ao objecto – As empresas públicas distinguem-se consoante tenham ou não por objecto a exploração de um serviço público ou serviço de interesse económico geral.

Personalidade e autonomia: Quanto a este aspecto , o actual estatuto das empresas públicas reconhece implicitamente o traço caracteristico de as empresas públicas serem dotadas de personalidade e autonomia. Assim , umas são sociedades- como tais dotadas de personalidade juridica privada - , e outras sao pessoas colectivas publicas .
  Desta forma ,o nº 2 do artigo 25º do DL nº 558/99 , reconhece lhes capacidade juridica o que equivale à outorga implicita de personalidade juridica

Quanto à designaçao , as empresas publicas que revistam forma juridica privada serão denominadas como sociedades anonimas (S.A)
Se revesitrem forma juridica publica , a lei descobriu para elas uma nova designaçao - a de entidade publicas empresariais (E.P.E)

Criaçao e extinçao: No respeitante à criaçao destas mesmas empresas o novo DL prevê que a criaçao de sociedades é feita nos termos da lei comercial , já as criação de entidades publicas empresariais é feita por decreto - lei (24º nº 1), o qual aprovará os respectivos estatutos.

Já em relaçao á extinçao das empresas publicas , agora ,ou se faz , nos termos prescritos na lei comercial para as sociedades , ou , entao , no caso das E.P.E, faz se mediante decreto - lei (art. 34, nº1).

Orgãos: Quer empresas públicas que sejam sociedades , quer as entidades publicas empresariais por força da remissao do artigo 27º nº 1 do DL n º 558/99 , aplicam -se as regras do CSC

Superintendencia e tutela do Governo:

O artigo deste mesmo decreto , no seu nº 11, estabelece como finalidade principal da intervenção do governo ,nestas empresas , o de definir os objectivos a atingir e os meios e modos a empregar para atingi-los

Já o estado , a quem em última análise pertencem, e de quem afinal , dependem , as empresas publicas estaduais - se reserve o direito de lhes definir os objectivos , orientando superiormente a sua actividade.

Sobre as empresas públicas sobre forma privada (sociedades ), o governo tem , por lei , os seguintes poderes :
- Exercicío dos direitos do estado , como accionista, através da direcçao - geral do tesouro, sob a direcçao do ministro das finaças (art. 10º nº 1 do DL)
-Definiçao das orientaçoes estratégicas pelo conselho de ministros (artigo 11º do DL)
-controlo financeiro atraves da inspecçao - geral de finanças (do ministro das finanças ), destinado a averiguar a "legalidade,economia,eficiencia e eficacia da sua gestao"(artigo 12 do DL)
- exigencia de informaçao sobre a vida economica e financeira da empresa (artigo 13º do DL)

Por outro lado , sobre as empresas públicas sob forma pública, o o governo dispõe, segundo a lei , dos poderes seguintes:
- poderes de tutela economia , a cargo do ministro do sector e de tutela financeira, a cargo do ministro das finanças (artigo nº 29,nº1)
-Definiçao das orientaçoes estratégicas pelo conselho de ministros (artigo nº 11)
-Aprovação dos planos de actividades,orçamentos e contas,assim como de dotações para capital,subsidios e indeminizaçoes compensatorias (art.29º,nº2,al a))
-homologação de preços ou tarifas a praticar, em certos casos (art.29º,nº2,al b))

Por fim , há que atender ao facto ,destas mesmas empresas publicas , de um modo geral , estarem sujeitas ao direito privado.
A actividade que desenvolvem nao é de gestão pública, mas sim , a de gestão privada, tendo um regime juridico especial que nao é o mesmo das direcções gerais ,dos ministérios,  dos departamentos clássicos do estado, nem da generalidade dos serviços burocráticos. Isto explica-se , porque se o estado , através destas empresas , fosse participar directamente no exercicío das actividades económicas (industrial,comercial agricola etc..), aplicando ao exercicio dessas actividades , os métodos burocráticos das repartições públicas ou das direcções - gerais dos ministerios, surgiriam inúmeras dificuldades , e a gestão de tais organismos seria um desastre.
Assim , o legislador , reconhece que as empresas publicas só poderão funcionar devidamente e com êxito , se puderem legalmente aplicar os métodos próprios das empresas privadas. As empresas públicas devem ,portanto , desempenhar as suas actividades de acordo com as regras próprias do direito privado, em especial do direito comercial.

Portanto , a regra geral , em todos os países do mundo ocidental é a de que , as empresas públicas , embora muitas vezes administradas por uma direcção pública e sempre sujeita a um apertado controlo público, aplicam , em principio, na sua actividade o direito privado,não porque o direito privado se lhes aplique automaticamente , mas porque o direito administrativo manda aplicar lhes o direito privado , é o que retiramos da leitura do nº 7 ,nº1,do D.L nº 558/59 .

Ines Mendes da silva
Aluna nº 21155