Com este trabalho pretendo analisar a composição do
Governo, especialmente no que toca aos seus Ministérios e tendo em conta a sua
classificação e a sua organização interna.
O Governo é o órgão principal da administração
central do Estado e é incumbido do poder executivo. O governo é também um órgão
político. O artigo 182º da Constituição da República Portuguesa (CRP) determina
que o Governo é “o órgão de condução da política geral do país e o órgão
superior da administração pública”.
Actualmente a composição do governo, segundo a Lei
Orgânica do XIX Governo Constitucional, é a seguinte:
Primeiro-ministro, ministros, secretários de Estado
e uma subsecretária de Estado.
Integram o governo os seguintes ministros:
Ministro de Estado e das Finanças;
Ministro de Estado e dos Negócios
Estrangeiros;
Ministro da Defesa Nacional;
Ministro da Administração Interna;
Ministra da Justiça;
Ministro Adjunto e dos Assuntos Parlamentares;
Ministro da Economia e do Emprego;
Ministra
da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território;
Ministro
da Saúde;
Ministro
da Educação e Ciência;
Ministro
da Solidariedade e da Segurança Social;
Os
ministérios
Nas palavras do Prof. Marcello
Caetano os Ministérios compreendem um certo número de departamentos e serviços
que preparam e executam as decisões do respectivo ministro. Os serviços que cada
Ministério abrange, a sua organização e as suas designações encontram-se na
respectiva Lei Orgânica.
Os “Ministérios” são, segundo o Prof. Freitas do
Amaral, os departamentos da administração central do Estado dirigidos pelos
respectivos ministros.
Hoje em dia existem vários ministérios e por isso a doutrina tem
tentado classifica-los podendo se verificar algumas divergências.
Zanobini sustenta que existem quatro classes/ tipos
de ministérios:
-ministérios destinados a recolher e distribuir os
meios económicos necessários à organização e funcionamento do Estado (como as
finanças, tesouro, orçamento e participações do Estado);
-ministérios relacionados com as relações
internacionais e a defesa militar do Estado (negócios estrangeiros, defesa
nacional);
-ministérios relativos à manutenção da ordem
pública e à ordem jurídica interna
-ministérios relativos à realização do bem-estar e
progresso material e moral da população
O Prof. Freitas do Amaral considera que esta
classificação não é adequada e que não se ajusta à realidade portuguesa na
medida em que o primeiro grupo apresentado não existe em Portugal, todas as
funções enunciadas pertencem ao Ministério das Finanças.
O Prof. Freitas do Amaral considera ainda que as
designações não são adequadas pois classificar ministério do interior ou da
administração interna como meros departamentos “voltados para a defesa da ordem
pública” é manifestamente insuficiente e considera ainda que engloba numa mesma
categoria ministérios muito diferentes e com funções distintas como é o caso da
última categoria que se refere aos ministérios que se destinam à realização do
bem, estar e do progresso material e moral da população e que abrange distintas
áreas como a saúde e o trabalho.
O Prof. Freitas do Amaral apresenta quatro
categorias para classificar os ministérios e que são:
-ministérios de soberania: aqueles em que as atribuições
políticas são predominantes por lhes ser conferida o exercício das principais
funções de soberania do Estado. São por exemplo o Ministério da Administração
Interna, Justiça, Negócios Estrangeiras e Defesa Nacional.
-ministérios económicos: são aqueles que tratam dos assuntos de carácter económico, financeiro e monetário como o Ministério das Finanças,
Agricultura, Comércio e Indústria.
-ministérios sociais: são aqueles que se destinam a realizar a
intervenção do Estado nas questões de natureza social e cultural e no trabalho
como os Ministérios relativos à Educação, Cultura, Saúde, Segurança Social
entre outros.
-ministérios técnicos: são todos aqueles que se dedicam à
promoção de infra-estruturas e grandes equipamentos colectivos e com funções
predominantemente técnicas como os Ministérios das Obras Públicas, Urbanismo,
Ambiente, Transportes e Comunicações. O Prof. Freitas do Amaral explica ainda
que este critério é um critério convencional.
É corrente fazer-se ainda uma distinção entre Ministérios técnicos e
políticos. Na realidade todos os ministérios são ao mesmo tempo políticos e
técnicos. Políticos porque em todos surgem questões com implicações políticas e
na medida em que todos eles tem de definir e executar politicas públicas, pelas
quais respondem perante o parlamento e perante os eleitores. São também
técnicos na medida em que em todos eles os problemas têm de se analisados
tecnicamente e todos eles realizam actividades e operações de carácter técnico.
Assim, quando se fala em Ministérios Políticos estes são também
técnicos mas o seu carácter público sobressai mais que o carácter técnico e o
mesmo se pode dizer dos Ministérios Técnicos.
Fazendo agora referência à estrutura interna dos
Ministérios podemos referir que os ministérios são constituídos por uma série
de serviços e de organismos (Direcções-Gerais, Repartições, Inspecções).
Todos os ministérios obedecem a um mesmo
esquema-tipo relativamente à sua organização interna. Nem sempre foi assim uma
vez que inicialmente os ministérios foram-se estruturando em serviços conforme
as necessidades de cada o que acabou por gerar alguma confusão, aquilo a que o
Prof. Freitas do Amaral considerou como” o sistema da falta de sistema”.
Assim, em 1935, surge pela primeira vez um
esquema-tipo para a estruturação interna dos Ministérios. Este esquema surge
através do Decreto-Lei nº 26115 de 23 de Novembro de 1935 e no âmbito das
medidas de reorganização administrativa e financeira que decorreram nesta
altura.
Este sistema veio a ser alterado na década de 60
devido ao crescimento económico e ao alargamento das funções do Estado
impuseram outras soluções que não estavam previstas no esquema de 1935.
Nos anos 70 a Secretaria-Geral da Presidência do
Concelho trabalhou sobre um projecto elaborado por especialistas e que foi
aprovado pelo Conselho de Ministros em 1972. Adoptou-se assim uma directiva sobre
a reorganização dos ministérios.
Esta directiva após o 25 de Abril nem sempre foi
respeitada apesar de se poder considerar o modelo predominante dos ministérios
actualmente existentes.
Esta directiva apresenta uma certa maleabilidade, não tendo de ser
rigidamente cumprida. Assim segundo esta directiva a estrutura interna dos
Ministério portugueses comportam seis tipos de serviços:
-gabinetes ministeriais
-serviço de estudo e concepção
-serviços de coordenação, apoio e controlo
-serviços executivos
-serviços regionais e locais
-organismos dependentes
Este sistema foi mantido pela Lei nº4/2004 de 15 de
Janeiro e que veio revoga o Decreto-Lei nº 26115. Esta lei estabeleceu ainda os
princípios e normas a que devem obedecer a organização da administração directa
do Estado. A Lei nº4/2004 estabelece assim no seu artigo 11º que os serviços se
agrupam em:
-serviços executivos: são as Direcções Gerais ou
regionais consoante sejam serviços centrais ou regionais; Os serviços
executivos de carácter central que tenham funções de apoio técnico são os
gabinetes ou Secretárias-gerais.
-serviço de controlo, auditoria e fiscalização: são
predominantemente inspectivas e que são as inspecções gerais ou regionais.
-serviço e
de coordenação.
Com esta análise da composição do Governo, nomeadamente quanto os seus
Ministérios, pretendi chamar a atenção para esta figura que tem uma grande importância
para o bom funcionamento da Administração Pública.
Diogo
Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", Almedina,
Coimbra-volume 1, 3ªEdição, 2006
Marcello Caetano, "Manual de Direito Administrativo", Alemdina, Coimbra, Tomo 1, 10ª Edição, 1984
Legislação
-Constituição da República Portuguesa
-Decreto-Lei nº 86-A/2011 de 12 de Julho (Lei organica do XIX Governo Constitucional)
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