Os vários sentidos da expressão “Administração Pública”

A noção de “administração pública”, normalmente, aparece associada à ideia de função administrativa. Porém, não sendo uma expressão unívoca, é possível extrair vários sentidos. Existe, portanto, um sentido material, formal, orgânico e, para alguns autores, funcional, da administração pública.

A Administração pública em sentido material, corresponde à efectiva actividade da administração, nas palavras do professor Marcelo Rebelo de Sousa e de André Salgado de Matos, corresponde à actividade concreta em que se traduz o exercício da função administrativa do Estado. Mais precisamente, como afirma Freitas do Amaral, da actuação dos órgãos da administração em sentido orgânico, surge a administração em sentido material. Esta administração corresponde à actividade típica dos serviços e agentes administrativos desenvolvida para o interesse geral da colectividade, de modo a satisfazer melhor as necessidades colectivas, de forma regular e contínua. A administração pública em sentido material possui características típicas que resultam da essência, das tarefas e do âmbito da função administrativa. Estas características prendem-se com a vinculação à prossecução do interesse público (art. 266º, nº1 CRP) concreto e especificamente definido na lei e na Constituição; à conformação social através da intervenção da actividade administrativa em toda a vida colectiva, com o objectivo de a transformar e enquadrar de acordo com os parâmetros da lei e da Constituição; virada para o futuro, revelada, sobretudo, na administração infra-estadual; contínua e ininterrupta, devido à própria essência dos interesses públicos e donde deriva o princípio da continuidade dos serviços públicos.

           Contudo, ao atendermos ao modo como a actividade administrativa incide na esfera social, podemos encontrar uma administração agressiva, prestacional e infra-estadual. A agressiva, corresponde a actuações intromissivas na esfera jurídica dos particulares e que restringe os seus direitos e interesses; a prestacional, atribui vantagens aos particulares e; por último, a infra-estadual, visa a programação da prossecução futura do interesse público. Os dois primeiros modos de administração traduzem-se em relações bilaterais e pontuais com particulares individualmente determinados; enquanto a administração infra-estadual possibilita relações duradouras entre a administração pública e os particulares. Todavia, é de notar que esta distinção serve apenas para explicar e caracterizar a administração pública em sentido material e não para classificar as formas de actividade administrativa e suas possíveis consequências jurídicas.

          A administração pública em sentido orgânico corresponde ao conjunto de pessoas colectivas que exercem a função administrativa a título principal; é o sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado e demais pessoas colectivas públicas que asseguram em nome da colectividade as necessidades colectivas. Nas palavras de Freitas do Amaral, corresponde ao “sentido de organização”, ao “sinónimo de organização administrativa” e considera que este tipo de administração compreende duas realidades distintas, a das pessoas colectivas públicas e dos serviços administrativos, e a dos funcionários e agentes administrativos, sendo, portanto, composta por organizações e por indivíduos. Marcelo Rebelo de Sousa e André S. de Matos recorrem à enumeração das características típicas da administração em sentido organizatório, dividindo-as em dois planos, o plano orgânico-institucional e o plano orgânico-pessoal.

 As características típicas do plano orgânico-institucional são:

•      heterogeneidade - pelo facto de ser constituída por pessoas colectivas públicas e pessoas colectivas privadas;
•    pluralidade e atipicidade - além do Estado – Administração inclui outras pessoas colectivas, exclusivamente e a titulo principal, no exercício da função administrativa;
•     interdependência -existem faculdades de intervenção de “uns sobre os outros” através de uma típica hierarquia administrativa, onde os superiores têm o poder de dirigir a actividade dos subalternos e estes têm o dever de obedecer aos primeiros. Nas relações entre pessoas colectivas diferentes, esta relação traduz-se numa intervenção menos intensa com recurso às figuras da superintendência e da tutela. A existência de entes administrativos independentes é excepcional e só deve ser permitida em situações estritamente necessárias para a prossecução de interesses públicos específicos e justificados;
•        iniciativa -é activa, parte normalmente, da sua própria iniciativa a prossecução do interesse público, não necessita de solicitações externas, excepto nas situações em que é necessária a iniciativa particular;
•    e, parcialidade -decorre da necessidade de prossecução dos interesses públicos colocados a seu cargo, onde se transforma em parte interessada nas situações em que deve intervir.

Do ponto de vista orgânico-pessoal, caracteriza-se pela sua amovibilidade e responsabilidade dos titulares dos órgãos e dos agentes administrativos.

De notar que nos últimos tempos, este sentido da administração tem sofrido um processo de descaracterização com a admissão de pessoas colectivas de criação e controlo público sob forma privada e de pessoas puramente privadas, disciplinadas pelo direito privado, mas sujeitas a um regime de controlo público.

Por outro lado, a administração pública em sentido formal, se adoptarmos a concretização portuguesa, diz respeito ao modo de actuação da administração pública em sentido orgânico, quando exerce a administração pública em sentido material e usa poderes de autoridade que lhe dão supremacia sobre os cidadãos, como explicita Marcelo Rebelo de Sousa e André S. de Matos. O professor Freitas do Amaral, de uma forma mais simplicista, considera que esta administração traduz o modo próprio de agir que caracteriza a administração pública em determinado tipo de sistemas de organização.

Por fim, a administração pública em sentido funcional, como admitem Figueiredo Dias e Fernanda Paula Oliveira, corresponde a um conjunto de actividades desenvolvidas pelos órgãos designados na administração em sentido orgânico, de modo a desenvolverem e a realizarem a tarefa global da administração. Assim, esta definição permite designar a actividade dos órgãos da administração que se pode traduzir em actos de administração materiais; e comportamentos que não dizem respeito às suas actividades específicas, mas às actividades relacionadas com outros sectores organizativos dos entes públicos ou de domínio privado.

Em suma, ao explorar os vários sentidos da expressão Administração Pública, é possível retirar uma noção abrangente e concluir com Freitas do Amaral que, quando se fala em Administração pública, tem-se presente todo um conjunto de necessidades colectivas cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental pela colectividade, através de serviços por esta organizados e mantidos.

Bibliografia utilizada:
D. Freitas do Amaral - Curso de Direito Administrativo, Vol.I. 

E. Figueiredo Dias e F.Paula Oliveira - Noções Fundamentais de D. Administrativo
Marcelo Rebelo de Sousa e André S. de Matos - Direito Administrativo Geral, Tomo I

Joana Rodrigues da Silva nº21880

2ºAno – A; Sub1