O Elemento Territorial na Administração Periférica Interna ou Administração Local do Estado

A administração periférica é designada, na definição do Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, pelo conjunto de órgãos e serviços de pessoas colectivas públicas que dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita, e funcionam sob a direcção dos correspondentes órgãos centrais.
Posto isto, podemos caracterizar a administração periférica pelos seus órgãos e serviços, tanto locais como externos, pertencentes ao Estado ou a pessoas colectivas públicas de tipo institucional ou associativo, de competência limitada em função do território, não abrangendo nunca a totalidade do território nacional e funcionando sempre na dependência hierárquica dos órgãos centrais da pessoa colectiva pública a que pertencem.

No âmbito do Direito Administrativo, “periferia” designa as áreas territoriais em que a Administração actua, localizadas fora de Lisboa. Na capital nacional estão instalados e funcionam os órgãos e serviços centrais, enquanto na periferia estão instalados e funcionam os órgãos e serviços locais e os órgãos e serviços sediados no estrangeiro.
São os órgãos regionais, distritais, concelhios ou de freguesia exemplos de órgãos e serviços locais que actuam na periferia. Já como exemplos de órgãos e serviços com sede no estrangeiro temos as embaixadas, os consulados, os serviços de turismo, os núcleos de apoio à emigração e os serviços de fomento da exportação, entre outros.

Partindo destes exemplos, podemos dividir a administração periférica em quatro espécies ou géneros: os órgãos e serviços locais do Estado, os órgãos e serviços locais de institutos públicos e de associações públicas, os órgãos e serviços internos do Estado e os órgãos e serviços externos de institutos públicos e associações públicas.

Vamos abordar com mais profundidade as espécies de administração periférica relativas aos órgãos e serviços locais do Estado, bem como aos órgãos e serviços locais de institutos públicos e de associações públicas, de outra forma designada por administração periférica interna ou administração local do Estado.

A administração local do Estado assenta, essencialmente, na divisão do território, nos órgãos locais do Estado e nos serviços locais do Estado.

É através da divisão do território que se demarcam as zonas que definem a competência dos órgãos e serviços locais do Estado, recorrendo-se assim ao elemento territorial para se delimitar a actuação da administração. Chama-se a estas zonas “circunscrições administrativas”. Façamos um pequeno apontamento relativo às mesmas: estas são zonas existentes no país para efeitos de administração local mas, embora à primeira vista pudéssemos não encontrar diferenças estre elas e as autarquias locais, ambas se distinguem uma da outra essencialmente por duas razões. Em primeiro lugar, a autarquia local é uma pessoa colectiva, uma entidade pública administrativa que, não obstante tendo por base uma certa área ou circunscrição territorial, é composta por outros elementos. Já a circunscrição é apenas uma porção do território que resulta de uma certa divisão do conjunto.
Em segundo lugar, a autarquia é, ao contrário da circunscrição, que se define apenas por um elemento territorial (uma área, uma zona, uma parcela do território), uma comunidade de pessoas, vivendo numa certa circunscrição, com uma determinada organização, para prosseguir determinados fins.

Hoje em dia, o território português está dividido, para efeitos de administração periférica, segundo critérios muito variados. Existe uma divisão administrativa militar e uma divisão administrativa comum, geral ou civil. Dentro da última, que é aquela que estamos a tratar aqui, encontramos a divisão administrativa do território para efeitos de administração local do Estado, e a divisão administrativa do território para efeitos de administração local autárquica. Esta é uma divisão bastante pertinente, uma vez que devem ser considerados em separado estes dois tipos de administração.

Para efeitos de administração local geral do Estado, o território divide-se em distritos e concelhos. Para efeitos de administração local autárquica, o território divide-se actualmente em freguesias e municípios (art. 291º, CRP, para o território continental; art. 225º e seguintes, CRP, para o território das regiões autónomas dos Açores e da Madeira).

O elemento histórico tem peso na divisão do nosso território, uma vez que esta tem variado bastante ao longo da história de Portugal. As circunscrições administrativas têm variado, tanto em denominação como em delimitação territorial. Por isto, e pelas alterações sofridas ao longo do tempo e, consequentemente, pelas implicações que as mesmas foram tendo a nível administrativo e não só, é hoje o sistema de divisões administrativas básicas do território no nosso país extremamente confuso e complexo, e até excessivo na opinião de muitos. Assim, temos cinco tipos de circunscrições administrativas básicas no território do nosso país: as regiões autónomas (insulares), as regiões administrativas (continentais), os distritos, os concelhos e as freguesias. Fora os distritos (meras circunscrições administrativas para efeitos de administração local do Estado), dividem-se estas em variadíssimas espécies de autarquias locais.

Nas diferentes circunscrições em que o território nacional é dividido, o Estado instala os seus serviços e põe à frente destes quem se encarregue de chefiá-los e de tomar decisões. Tratam-se, então, de órgãos locais do Estado, os quais existem hoje em dia em grande quantidade, sendo a tendência a de aumentarem em número, de modo a que cada vez mais se verifique a desconcentração de poderes.
É de fazer especial alusão aos magistrados administrativos, que são aqueles órgãos locais do Estado que desempenham a função do Governo, para fins de administração geral e segurança pública, nas respectivas circunscrições administrativas. Embora já tenha havido, na nossa história, um magistrado administrativo por cada distrito, concelho e freguesia, o único género de magistrado que subsiste hoje em dia no nosso direito é o de Governador Civil, o qual exerce as suas funções na circunscrição distrital. São elas: a representação do Governo, a tutela administrativa e a defesa da ordem pública.
O Governador Civil constitui o principal órgão da administração local do Estado: é o magistrado administrativo que representa o Governo na circunscrição distrital. É livremente nomeado pelo Governo, em Conselho de Ministros, e depende hierárquica e organicamente do Ministro da Administração Interna, que o propõe como Governador Civil.

Já uma divisão dos órgãos locais do Estado pelo território nacional se vê relevante, uma vez que, recorrendo a este elemento, poder-se-á dispersar pelo país os centros de decisão legalmente habilitados a resolver assuntos administrativos em nome do Estado, nomeadamente face a outras entidades públicas e aos particulares em geral.
Por fim, os serviços públicos aos quais incumbe a preparação e a execução das decisões dos diferentes órgãos locais do Estado constituem o terceiro elemento em que suportamos a administração local do Estado, o dos serviços locais do Estado.

Deste modo, é natural que os serviços periféricos estejam dependentes dos órgãos próprios da pessoa colectiva a que pertencem (serviços periféricos de um instituto público são dirigidos pelo órgão desse mesmo instituto). Não é, porém, impossível, que órgãos de autarquias local tenham de gerir, não apenas os seus próprios serviços, mas também os serviços periféricos de outra entendidade, entregues especialmente à sua direcção, ao abrigo da lei. Podemos fundamentar esta possibilidade num propósito de forte descentralização, à qual se tem chamado, em termos administrativos, “transferência dos serviços periféricos”.

Nº 20937