A melhor forma
de responder a esta pergunta é em primeiro lugar fazer uma contextualização
histórica do conceito de acto administrativo. As primeiras acepções de acto
administrativo estavam conectadas a uma limitação dos comportamentos da
administração em função da actividade administrativa pelos tribunais. A
primeira acepção surge com a revolução Francesa para delimitar as acções da
administração pública excluídas por lei da fiscalização dos tribunais
judiciais. Acima de tudo esta primeira acepção de acto administrativo pretendeu
identificar as actuações da administração pública sobre as quais os tribunais
judiciais não se podiam pronunciar.
Por
volta do inicio do Séc.XIX, a noção de acto administrativo vai sofrer uma
evolução no sentido de passar a ser vista como definição das actuações da
administração pública submetidas ao controle dos tribunais administrativos,
tratava-se no essencial, de aniquilar actos que exorbitavam as fronteiras da
lei no que respeita às competências atribuídas à administração pública. O acto
administrativo passava assim a garantir os serviços prestados aos particulares.
Neste sentido podemos e devemos referir que ainda hoje que os actos
administrativos ainda desempenham a função de delimitar as actuações
susceptíveis de fiscalização contenciosa como resulta do art.268/4 da CRP.
Contudo
delimitar actos administrativos apenas a esta actuação não era de todo
preencher a definição de acto administrativo, verificando-se também que acto
administrativo cumpre também uma função substantiva e uma função procedimental.
No que à função substantiva diz
respeito verifica-se que a administração pública concretiza os preceitos
jurídicos gerais e abstractos, constantes da lei, do regulamento e das outras
fontes do direito administrativo, conformando juridicamente as situações
concretas da vida em função daquilo que se dispõe desse preceitos. No que toca
à função procedimental verifica-se que quando a administração estiver perante
uma situação de facto ou de direito que lhe exija a prática de um acto com as
características correspondentes às da noção de acto administrativo apresentadas
pelo artigo 120º do CPA, deve atender ao apresentado pelo artigo para cumprir
todas as suas funções que lhe são atribuídas atendendo ao exposto no CPA. Para
o Prof. Vasco Pereira da Silva o acto administrativo revela do ponto de vista
procedimental, dado que se trata de uma forma de actuação que é praticada no
decurso de um procedimento no qual os particulares são chamados a participar.
Para o
Prof.Freitas do Amaral a definição de acto administrativo assenta em que o
mesmo é o acto jurídico unilateral praticado, no exercício do poder
administrativo, por um órgão da administração ou por outra entidade pública ou
privada para tal habilitada por lei, e que traduz uma decisão tendente a
produzir efeitos jurídicos sobre uma decisão individual e concreta. Esta
definição é basicamente o predisposto no artigo 120º do CPA.
Desdobrando e
analisando esta definição podemos dizer que acto administrativo é um acto
jurídico, ou seja, uma conduta voluntária produtora de efeitos jurídicos.
Também se pode dizer que acto administrativo é um acto jurídico em sentido
próprio sendo enquadrados neste sentido os factos jurídicos involuntários, as
operações materiais e as actividades juridicamente irrelevantes.
Verifica-se
também que acto administrativo é também um acto unilateral, porque o mesmo
provém de um autor cuja declaração é perfeita independentemente do concurso de
vontades de outros sujeitos. Nele se manifesta a vontade da administração pública
sendo que a mesma não é subsidiada pela vontade de terceiros para ser perfeita,
além disso, apesar de a eficácia de um acto administrativo necessitar da
aceitação de um particular interessado, esta aceitação funciona apenas como
condição de eficácia do acto porque a execução do acto em si é perfeita,
depende exclusivamente da administração.
Em terceiro
lugar também se diz que o acto administrativo deve ser praticado no exercício
do poder administrativo. Em análise verifica-se que apenas os actos praticados
no exercício de um poder público, para o desempenho de uma actividade
administrativa de gestão pública é que é um acto administrativo. Neste sentido
não são actos administrativos aqueles praticados pela administração pública no
desempenho de actos de administração privada assim como também não são os actos
políticos, os actos legislativos e os actos jurisdicionais ainda que praticados
por órgão da administração.
Em quarto
lugar, identifica-se acto administrativo como um acto praticado por um órgão administrativo.
Nesta acepção pode-se dizer que se trata de um acto praticado ou por um órgão da
administração pública em sentido orgânico ou, por outro lado, por um órgão de
uma pessoa colectiva privada, ou por um órgão do estado não integrado no poder
executivo habilitado por lei para o efeito. São, portanto, actos
administrativos os actos praticados pelos órgãos das pessoas colectivas públicas
que compõem a administração pública. Não é portanto qualquer funcionário público
ou agente administrativo que pode praticar actos administrativos, apenas podem
aqueles que lhes advém directamente da lei ou conferido mediante delegação de
poderes. Neste preceito verifica-se, portanto, que os agentes que podem praticar
actos administrativos são órgão da administração. São também actos
administrativos certos actos praticados por órgãos de pessoas colectivas que não
se integram na administração pública em sentido orgânico, nomeadamente as
pessoas colectivas de utilidade pública e as sociedades de interesse colectivo.
Para além deste são também actos administrativos certos actos jurídicos
praticados por órgãos do estado não pertencentes ao poder executivo, ou seja, órgão
integrados no poder moderador, legislativo ou no judicial.
Constata-se
também pela análise do art.120 do CPA que acto administrativo é uma decisão de
um órgão administrativo. Neste conteúdo podemos fazer duas interpretações no
que respeita à palavra decisão na
definição legal de acto administrativo. Numa perspectiva Anglo-saxónica
verifica-se que acto administrativo é uma decisão no sentido de que resolve um caso
individual e concreto, em vez de adoptar uma norma geral e abstracta. Noutra perspectiva
diz-se que a denominada decisão cria uma categoria nova o que implica que nem
todos os actos jurídicos praticados no exercício de um poder administrativo e
que visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta são
actos administrativos, só sendo os que responderem a um conceito estrito de
decisão. Esta perspectiva é defendida pelo Prof.Freitas do Amaral, dizendo ele que
teleologicamente só tem sentido submeter aos regimes procedimental e
substantivo do acto administrativo do CPA condutas administrativas susceptíveis
de definir, por si sós, imediata ou potencialmente, a esfera jurídica dos particulares,
ou, por outras palavras, condutas idóneas a produzir uma transformação jurídica
externa.
Por fim, o
acto administrativo tem como efeito a produção de efeitos jurídicos numa situação
individual e concreta. Este ultimo preceito de acto administrativo visa
estabelecer a distinção entre actos administrativos de regulamentos. A situação
individual e concreta é portanto essencial no conceito de acto administrativo (é
estabelecido no CPA no artigo 120) porque um acto administrativo que não
contenha a individualização em si mesmo não pode valer como acto administrativo
perante a ordem jurídica.
João Augusto Gomes Ramos, nº20605
Bibliografia:
Marcelo Rebelo de Sousa/André
Salgado Matos- Direito Administrativo Geral- Actividade administrativa;
Diogo Freitas do Amaral- Curso de
direito administrativo volume II
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