Administração Directa e Indirecta do Estado

Conceito de Estado

                Antes de se proceder a uma distinção entre administração directa e administração indirecta convêm fazer uma acepção ao conceito de Estado. Estado, no conceito administrativo, tem um significado diferente daquele que é dado em direito constitucional porque numa acepção administrativa estado é uma pessoa colectiva pública que tem como função desempenhar a actividade administrativa. Portanto a mesma é uma pessoa colectiva autônoma sendo que não se deve confundir a pessoa colectiva estado com os governantes ou outras entidades que fazem parte da pessoa colectiva estado. Também não se deve confundir estado com outras entidades conexas com ele (autarquias locais, associações públicas, institutos públicos, etc) porque as mesmas constituem entidades distintas cada uma com personalidade jurídica e com as suas atribuições e competências próprias.

            Outra acepção que devemos fazer ao estado é que o mesmo nem sempre se apresenta perante os cidadãos como autoridade e os mesmos como administrados sendo que por vezes é o estado que se constitui no cumprimento de deveres. Em jeito de conclusão o que qualifica estado como uma pessoa colectiva reside no facto de existirem um conjunto de factores que leva o estado a ser considerado uma pessoa colectiva diferente das restantes pessoas colectiva. Como características de distinção temos que existe uma previsão constitucional das atribuições do estado e dos seus diferentes órgãos. Também temos a delimitação do patrimônio do estado assim como a previsão dos actos jurídicos unilaterais do mesmo. Estas características permitem-nos portanto conseguir fazer uma distinção entre estado e as demais pessoas colectivas.

Em relação à administração do estado comporta em primeiro lugar fazer uma distinção entre administração central do estado e administração local do estado. Verificamos com esta distinção que existem órgãos centrais e órgão locais do estado. Os órgãos centrais são aqueles em que existe uma intervenção centralizada do estado enquanto os órgãos locais são aqueles em que a intervenção compete a órgãos regionais. Neste segundo tipo, verificamos que no entanto nem todos os órgãos de administração local pertencem ao estado pois temos por exemplo as autarquias locais que apesar de serem um órgão de administração local não representam o estado mas sim as pessoas locais. Um exemplo de um órgão local que representa o estado é o caso dos já extintos governadores civis que representavam o governo no distrito em causa.

Recaindo agora sobre a distinção que nos interessa para o trabalho em causa, é aquela que demarca administração directa de administração indirecta.

Administração Directa do Estado

         A administração directa do estado é aquela que engloba os órgãos da administração central e os órgãos da administração periférica ou local. Atribuindo uma definição a administração directa devemos dizer que a mesma é aquela que é exercida pelos serviços da pessoa colectiva estado. Portanto na administração directa o que se verifica é uma intervenção do Estado como órgão concretizador da administração fazendo os seus órgãos parte de uma pessoa colectiva única.

Em relação às suas características devemos dizer em primeiro lugar que a mesma cria apenas um conceito para Estado que é o próprio estado criando assim um conceito de unicidade. Em segundo lugar verificamos que o estado não deriva de lei mas sim é anterior à mesma obedecendo deste modo a um carácter originário, permitindo que os seus órgãos sejam de soberania. Também verificamos que todo o território do Estado pertence ao estado sendo que mesmo que determinada terra pertença a outra entidade a mesma está sujeitas ao poder do estado aplicando-se o mesmo regime aos cidadãos do país, estrangeiros e apátridas. O estado também é uma pessoa colectiva com multiplicidade de funções e fins múltiplos onde se distingue das demais derivado do facto das restantes pessoas colectivas só prosseguirem fins singulares. Outra característica que se identifica é o facto e existir um pluralidade de órgãos e serviços que compõem o mesmo sendo que ambos estão organizados a nível central em assuntos ou matérias, os quais se identificam como ministérios, algo que não se verifica na administração indirecta onde existe uma estruturação mais aberta. Também se verifica que todos os órgãos que pertencem ao estado compõem a pessoa colectiva estado não criando entre elas pessoas colectivas distintas, logo o patrimônio do estado também é só um. Outra característica que se identifica é o facto de a administração ser subordinada não permitindo desta forma administrações independentes ou autônomas como acontece na administração indirecta, onde apenas se verifica uma superintendência do governo e a sua administração da mesma é controlada por um simples poder de tutela. Logo, neste tipo de administração subordinada verifica-se que os órgãos do estado estão submetidos a uma administração directa no governo perante os órgãos em questão, permitindo-se deste modo a constituição de um instrumento que garante os fins do estado. Associada a esta característica também temos a estruturação hierárquica que nos define que um agente do estado inferior tem de respeitar as ordens emanadas por um agente superior concretizando-se deste modo o dever de obediência.

No entanto, existem órgãos da administração directa do estado que tem funções de autonomia em relação ao estado contudo fazem parte da pessoa colectiva estado. Como exemplo temos as escolas secundárias públicas que tem os seus próprios órgãos de gestão mas são órgãos que pertencem ao estado e situam-se regulados por este. 

Em contraposição com este tipo de administração temos a administração indirecta.              

        

Administração Indirecta do Estado

            Em relação à administração indirecta do estado verificamos que a mesma engloba os institutos públicos, as entidades públicas empresariais, as empresas públicas e as associações e fundações. Fazendo uma definição muito sucinta de administração indirecta do estado devemos dizer que a mesma é exercida por pessoas colectivas distintas da pessoa colectiva estado que desenvolvem fins do estado.

            Em relação aos órgãos que prosseguem uma administração indirecta por parte do estado o que se verifica é que os mesmos detêm uma personalidade jurídica (ao contrário da administração directa que são todos partes integrantes do estado como pessoa colectiva) e portanto estão sujeitos a direitos distintos daqueles aplicados ao estado, no entanto estas entidades tem como objectivo a prossecução de fins ou atribuições do estado, sendo que essa actuação nunca é feita pelo estado mas sim por órgãos independentes. Neste caso o que se verifica é que existe por parte do estado uma confiança a outros sujeitos a realização de actividades que prosseguem os fins do estado.

            O que existe realmente nestes casos é uma transferência de uma actividade por parte do estado à entidade em causa para a prossecução do fim estatal e ao mesmo tempo verifica-se necessariamente uma transferência de poderes para a entidade em causa. Contudo, as tarefas realizadas por essas entidades são da sua exclusiva responsabilidade porque os actos praticados a elas dizem respeito não estando incorporados no estado sendo que caso haja a criação de uma divida por parte de uma destas entidades o que se verifica é a resposta do patrimônio da entidade e não do patrimônio do estado pela divida em causa. O papel do estado na administração indirecta centra-se na criação das entidades em causa e a constituição de alguns poderes de intervenção sobretudo no que diz respeito ao poder de fiscalização e ao controlo da actividade em causa. Para além disso o estado também desempenha poderes no âmbito da extinção das mesmas podendo a todo tempo fazê-lo por um acto legislativo ou caso seja convencionado na lei por um decreto do governo ou uma resolução da Assembleia da República. O estado também é responsável no que diz respeito ao financiamento destas actividades, contudo se a actividade gerar receitas as mesmas podem e devem utilizadas para a prossecução dos seus fins. Caso as receitas não cubram as despesas cabe ao estado cobrir o prejuízo.

No campo administrativo o estado não tem qualquer tipo de intervenção cabendo às mesmas tomar as suas próprias decisões e gerir as receitas e despesas respectivas.

 A importância da criação destas entidades reside no facto de por um lado evitar a burocracia que existiria caso as mesmas não existissem, porque os despachos teriam de ser dados por um ministério o que atrasaria a sua aplicação prática e pioraria a qualidade dos serviços. Por outro lado, também se verificava em certas actividades a necessidade de existência de um sistema de cariz mais empresarial adoptando um sistema de empresa privada que permitisse desta forma métodos de administração mais de acordo com aquilo que era necessário para o desenvolvimento da actividade.

Em análise final, verificamos que este tipo de administração indirecta permite que estes órgãos apesar de serem externos ao estado possam ser ao mesmo tempo um complemento deste.

Bibliografia:

Diogo Freitas do Amaral- Curso de direito administrativo- volume I

Texto redigido por: João Augusto Gmoes Ramos, nº20605    

Corte no financiamento às Universidades Públicas

O Presidente do Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas, António Rendas alerta para o facto de as universidades poderem chegar a meio do ano sem dinheiro para pagar salários devido aos cortes previstos no Orçamento do Estado (OE) de 2013. Reforçando a ideia de que “a situação das universidades é muito grave” e que esta redução prevista de 9,4 por cento vai limitar “a capacidade de intervenção”. Referiu também que os cortes terão “efeitos imprevisíveis e irreversíveis em todo o sistema universitário”, tendo talvez de deixar de assumir compromissos com parceiros internacionais.

Numa conferência que reuniu todos os reitores das Universidades Públicas, estes admitiram decretar estado de emergência, colocando mesmo a hipótese de fazer greve por causa de cortes no Orçamento do Estado de 2013. Informando que as universidades podem ficar sem dinheiro para pagar salários.

As Universidades Públicas são financiadas pelo Estado e uma das medidas para reduzir a dívida externa é o corte do financiamento nas Universidades. Este corte deve-se à divida externa e em consequência da entrada da Troika em Portugal, obrigando a vários cortes com o fim de reduzir despesas públicas.

O corte de quase 10% do financiamento às Universidades Públicas pode originar várias consequências como a redução de funcionários, a subida das propinas, a redução do número de alunos inscritos no ensino superior e até mesmo ao encerramento de certas Universidades.

Esta medida levará a outras e, no fundo, será um círculo vicioso. As famílias, com o corte no seu orçamento e com a subida das propinas, não poderão sustentar a permanência dos filhos no ensino superior. Estes, por sua vez, não encontrarão trabalho e a solução será a saída de Portugal. O que é uma lástima, visto Portugal ter formado jovens para aumentar a sua produtividade e desenvolvimento, investimento esse que não dará frutos para o nosso país, mas sim para os países para onde os jovens emigrarem.

O corte do orçamento familiar deve-se essencialmente à descida dos salários e mesmo ao desemprego, que se encontra numa subida constante e galopante, que leva muitas famílias a não terem meios de subsistência. E o nosso Primeiro-Ministro, Passos Coelho, vem dizer para não serem piegas, que o desemprego cria novas oportunidades. Quais oportunidades? A fome, a miséria, a pobreza. Solução emigração.

Qual será o fim de Portugal? Como se encontrará após a saída da Troika?

Com menos população com certeza, já que até o Primeiro-Ministro Passos Coelho manda emigrar; com menos mão-de-obra formada; com muita pobreza. Possivelmente, Portugal estará em recuperação, em desenvolvimento após um período de forte recessão – mas a que preço?

Ana Catarina Gonçalves

Forças Armadas: Bastião da Soberania ou ramo da Administração Pública?

 “Juro, como português e como militar, guardar e fazer guardar a Constituição e as Leis da República, servir as Forças Armadas e cumprir com os deveres militares. Juro defender a minha Pátria e estar sempre pronto a lutar pela sua liberdade e independência, mesmo com sacrifício da própria vida.”

- Juramento de Bandeira dos militares portugueses

Actualmente, as Forças Armadas assumem um papel fundamental de respeito e preservação dos deveres, garantias e direitos constitucionais. As relações que se estabelecem entre o Estado e as Forças Armadas estão inseridas no âmbito de um acordo institucional, primariamente fundado no princípio de separação de poderes. No entanto, a perspectiva muda quando olhamos as Forças Armadas de diferentes ópticas: Numa perspectiva de soberania, o artigo 273º/1 CRP assume a Defesa como um “direito e dever fundamental de todos os portugueses”. Por outro lado, numa perspectiva administrativa, é da competência do Governo “dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma” (199/d CRP), o que subordina o ramo militar à actividade administrativa, não só através do exposto como através de uma restrição de direitos aos militares (270º CRP). A dualidade que resulta dos critérios constitucionais acaba por afectar a própria estrutura militar. Nas palavras do Professor Eduardo Vera-Cruz Pinto, as Forças Armadas têm-se vindo a tornar num “mero corpo da Administração Pública totalmente dependente dos poderes executivos, que o legislador procura gradualmente eliminar”, o que se deve muito em parte à inércia constitucional em tutelar as Forças Armadas não como Instituição per se mas como ramo da Administração Pública sui generis.

No sector da Defesa (um dos mais antigos em Portugal, senão o mais antigo), a Administração Pública faz-se exercer sob um princípio de autonomia do qual o Conselho Superior de Defesa Nacional goza, nos termos que lhe forem atribuídos por lei (274º/1 CRP). Todavia a norma levanta, à partida, algumas questões que merecem discussão. Em primeira mão, a extinção dos Tribunais Militares com a IV Revisão Constitucional de 1997 e consequente Lei nº 100/2003 de 15 de Novembro levou a que os crimes de natureza penal marcial fossem julgados nos Tribunais das mais variadas Instâncias, mas por juízes militares, sem prejuízo do actual artigo 213º CRP. Numa abordagem mais técnica, afirma-se sem sombra de dúvida que o comando constitucional de tendencial desburocratização constante do artigo 267º/1 CRP não foi cumprido: A abordagem legislativa a esta questão não só foi infeliz como também incauta, dado que de certa forma abriu caminho à centralização administrativa no ramo da Defesa (que se irá traduzir, inevitavelmente, numa maior ineficácia e ineficiência na prestação de serviços administrativos militares) e transferiu inadvertidamente a instabilidade politico-legislativa para o seio das Forças Armadas, corroendo a mecânica estrutural militar, não obstante a sujeição dos tribunais única e somente à lei, à luz do princípio de independência dos Tribunais que o artigo 203º CRP vem consagrar.

Em segundo lugar, actividade das Forças Armadas advém, maioritariamente, da função administrativa, através da emissão de regulamentos e produção de actos administrativos, execução de operações no terreno (que se traduzem em procedimentos logísticos e logo, administrativos), e/ou negócios de contratos públicos (relativamente à aquisição de material militar). Ora, tendo em conta que a função administrativa se insere nas funções legislativa e política em sede de interdependência, a administração militar acaba por perder terreno em relação às restantes, sendo frequentemente relegada para plano de fundo e sujeita a agressões normativas, corroborando a ideia de propensão para a centralização.

Por último, a função militar destaca-se das restantes pela sua íntima ligação aos valores e princípios que advém da própria condição militar. Há um sentimento de pertença à Instituição, avaliado a um nível subjectivo (através do militar em si) e objectivo (a conduta militar deve primar pela disciplina e organização). No Código de Justiça Militar, são inúmeras as referências legais nesse sentido: Actos de cobardia (58º CJM); Actos de valor (22º CJM); Traição à Pátria (25º CJM, transposto integralmente para o 308º CP); Deserção (72º e seg. CJM); Falta à palavra de oficial prisioneiro de guerra (104º CJM); ultraje à bandeira e outros símbolos (102º CJM), entre outros. Não obstante, a organização militar pauta-se por um princípio de unidade de acção e imparcialidade, também aduzida pela Administração Pública e, tal como esta, subordina a sua finalidade aos interesses do povo português, apesar de numa vertente mais valorativa e politicamente isenta.

Porquanto podemos assegurar que as Forças Armadas são o garante da soberania nacional, isso permite-nos tecer algumas breves e finais considerações acerca da amplitude do exercício que lhe é constitucionalmente demandado. Formalmente, as Forças Armadas são independentes, todavia a regulação da sua actividade está sujeita aos órgãos legislativos e executivos do Estado (Assembleia da República, Governo e Presidente da República), daí que lhe possamos atribuir uma determinada dependência material. Com efeito, a gradual integração das Forças Armadas na Administração Pública traduz-se na profissionalização da actividade militar, o que leva determinados autores a falar em mercenários do Estado, uma designação que não acolhe, na sua larga maioria, concordância pelos motivos mais óbvios, que atribuem ao militar por inerência do seu estatuto determinados “privilégios” que nada mais são senão uma compensação pelas restrições que advém da sua condição, que se concretizam em assistências devidas, estabelecidas no artigo 17º do EMFAR. Melhor não poderia ter dito Moniz Barreto na sua carta a El-Rei de Portugal, em 1893, pronunciando-se sobre o militar aos olhos da sociedade portuguesa:

“(…) Corações mesquinhos lançam-lhes em rosto o pão que comem; como se os cobres do pré pudessem pagar a Liberdade e a Vida. Publicistas de vista curta acham-nos caros demais, como se alguma coisa houvesse mais cara que a servidão. Eles, porém, calados, continuam guardando a Nação do estrangeiro e de si mesma. Pelo preço de sua sujeição, eles compram a liberdade para todos e a defendem da invasão estranha e do julgo das paixões. Se a força das coisas os impede agora de fazer em rigor tudo isto, algum dia o fizeram, algum dia o farão. E, desde hoje, é como se o fizessem. Porque, por definição o homem da guerra é nobre. E quando ele se põe em marcha, à sua esquerda vai a coragem, e à sua direita a disciplina”.

Paulo Fernando Simões Ramos

Nº 22511

Bibliografia:

- MARQUES DA SILVA, Marco António; MIRANDA, Jorge. Tratado Luso-Brasileiro da Dignidade Humana. Pág. 55 e seg.

-  VERA-CRUZ PINTO, Eduardo. Os Tribunais Militares e o Estado de Direito democrático.

- MIRANDA, Jorge. Direito Constitucional das Forças Armadas. Pág. 67 e seg.

- PIMENTEL, Luís. A restrição de direitos aos militares das Forças Armadas.

Diplomas Legais

- Constituição da República Portuguesa (CRP)

- Código da Justiça Militar (CJM)

- Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR)

- Regulamento de Disciplina Militar

- Acórdão do Tribunal Constitucional 33/2002 (Processo  nº 1141/98)

- Acórdão do Tribunal Constitucional 103/87 (Processo nº 74/83)

- Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR)

-  Regulamento de Disciplina Militar

-  Acórdão do Tribunal Constitucional 33/2002 (Processo  nº 1141/98)

-  Acórdão do Tribunal Constitucional 103/87 (Processo nº 74/83)

Direitos subjectivos públicos, a norma de protecção e os Direitos fundamentais

É o reconhecimento dos direitos subjectivos que faz com que o individuo deixe de ser tratado como um objecto de poder e passe de a ser visto como um “cidadão” transformando-se num sujeito de direito com condições para estabelecer e impor relações jurídicas com os órgãos do poder público. Portanto, pode-se concluir que o reconhecimento de direitos subjectivos constituem o fundamento de validade para a admissibilidade de relações jurídicas entre o cidadão e o Estado.

O reconhecimento dos direitos fundamentais implicou um equilíbrio das posições entre particulares e Administração, tendo o individuo uma posição paritária perante a administração, transformando-se esta num “centro de imputação objectiva de direitos e deveres” (Soriano Garcia)

O princípio fundamental da dignidade da pessoa humana, sendo um dos princípios basilares do Estado de Direito , traduziu-se em direitos subjectivos perante a autoridade Administrativa (anteriormente agressiva e autoritária) que permitiram ao particular ter acesso a acções de defesa contra a Administração pública, nomeadamente meios de defesa preventiva dos seus direitos, tendo tanto o legislador (que na sua actuação tem de considerar os direitos fundamentais) como a administração de actuar em conformidade com os direitos fundamentais.

Ao nível do contencioso administrativo o reconhecimento dos direitos subjectivos públicos aos indivíduos tem efeitos práticas, havendo um processo administrativo que tutela esses mesmos direitos o que acarreta consequências no plano jurídico- administrativo.

No entanto, apesar da importância dos direitos fundamentais para o reconhecimento dos direitos dos particulares face á administração, pode-se afirmar que estes se viram desvalorizados com a inclusão da “Teoria da norma de protecção”.

A “Teoria da norma de protecção “define que o particular é parte das relações com a administração e que existe protecção das posições jurídicas individuais. Esta teoria consagra os direitos dos particulares face a administração, sendo o critério relevante de averiguação da existência, ou não existência, de direitos subjectivos o do sentido da norma, ou seja, o da determinação dos interesses protegidos pela norma jurídica.

Tal como Maurer descreve “a doutrina dos direitos subjectivos públicos (…) afirma a existência de um direito subjectivo público quando uma disposição jurídica vinculativa (e da qual, por isso, resulta um dever jurídico da Administração) não é determinada unicamente para servir o interesse público , mas antes – ou pelo menos, também – os interesses individuais dos cidadão”.

Surge através desta teoria uma nova concepção de direito subjectivo púbico, havendo também:

· O alargamento do âmbito da aplicação dos direitos dos privados

· Aumento do número de direitos considerados, que derivam do novo posicionamento do individuo face á administração.

· Alteração no modo de avaliação do interesse protegido em diversas normas (normas jurídicas que eram vistas como meios de protecção do interesse público passaram a ser vistas como meios de protecção de interesses individuais).

No entanto, a ” Teoria da norma de protecção” pecava pelo seu excessivo carácter normativo, sendo este o único meio de atribuição de direitos subjectivos.

 

Esta teoria revelou-se insuficiente face às alterações sofridas na administração dos dias de hoje, nomeadamente as decorrentes do surgimento da administração infra-estrutural cujas actuações produzem efeitos que vão além dos imediatos destinatários, incidindo as actuações em áreas com escassa densidade normativa. Desta forma voltou a estar em causa a protecção jurídica dos privados face á administração.

Nos novos casos não se podia dizer que as normas jurídicas aplicáveis protegiam os interesses dos privados pois estas eram desprovidas de conteúdo material. Na maioria dos casos apenas determinavam alguns objectivos a serem prosseguidos.

Estávamos perante uma crise legalista onde a norma jurídica se mostrava insuficiente e limitadora na protecção dos indivíduos face a novas situações administrativas mal previstas, havendo uma crise nos direitos subjectivos públicos que até aqui eram definidos pelo legislador ordinário que se esquecia que os direitos subjectivos podiam igualmente resultar da Constituição, de normas regulamentares, ou mesmo de actos administrativos assim como de contratos em que interviesse a Administração.

Ou seja, como refere o Prof Vasco Pereira da Silva: “prestava-se muita atenção à lei, no que dizia respeito à fundamentação dos direitos subjectivos, mas era quase esquecida a necessidade de se olhar para o direito”.

Este facto era evidente no que respeitava aos direitos fundamentais, apesar da “Teoria da norma de protecção” ter o objectivo de alargar os direitos subjectivos públicos, o seu fundamento na lei tornou-se obsessivo pondo de parte, no esquecimento, qualquer outra fonte.

A administração moderna, que é prestadora einfra-estrutural, conduziu ao tratamento unitário de todos os direitos subjectivos dos particulares perante a Administração resultem estes de leiconstitucional ou ordinária, de regulamento, acto ou contrato administrativo.

É de realçar que foi a jurisprudência, e não a doutrina, que realçou a necessidade de, no Estado pós-Social, ser necessário proceder-se ao alargamento da noção de direito subjectivo para uma completa protecção dos privados.

Quanto a Portugal

Segundo os artigos 1º, 2º, 18º nº1, 268º nos. 4 e 5 da Constituição a ordem jurídica portuguesa trata os indivíduos como sujeitos de direito, titulares de direitos subjectivos perante as autoridades públicas e susceptíveis de estabelecer ligações com a Administração.

O regime português consagra amplamente as fostes de onde provêm os direitos subjectivos públicos sendo estas:

· Constituição

· Direito Internacional

· Lei ordinária

· Regulamentos

· Actos administrativos

· Contratos

O estatuto jurídico dos particulares e da administração e da relação entre os dois estabelecesse através do Direito e não apenas da lei.

A consagração, e a devida valorização, de direitos fundamentais (que são direitos subjectivos públicos e simultâneamente elementos objectivos da ordem jurídica) possibilitam que haja a protecção de particulares que não vêm a sua lesão protegida em legislação ordinária nem são destinatáriosde actos administrativos, sendo estes direitos um meio de fundamento para a sua protecção.

Bibliografia:

Tese de doutoramento Prof. Vasco Pereira da Silva "Em Busca do Acto Administrativo Perdido"

Marisa Gomes

nº 21935

 

A figura do Estado em Direito Administrativo

Pouco ou nada nos interessa a conceção constitucional de Estado na trilogia clássica de povo, território e poder politico, para a compreensão desta entidade no Direito Administrativo. Neste ramo de direito público, o Estado aparece-nos sob a forma de pessoa coletiva que define e executa o interesse publico nas suas mais diversas formas. É, portanto, a atividade Administrativa do Estado que interessa a este ramo. Porém,  hoje em dia não só do Estado se compõe a Administração Pública como adiante se verá.

Nas palavras do Prof. Marcelo Rebelo de Sousa, o Estado constitui a pessoa coletiva mais importante dentro da Administração Pública pelos amplos poderes de direção, de superintendência e de tutela que detém sobre as demais pessoas públicas. Com esta definição, conseguimos perceber que,  ao lado do estado, existem na Administração  entidades privadas e públicas com personalidade própria que ladeiam com o Estado. É, no entanto, consensual a importância principal do Estado na prossecução do interesse publico. O Estado surge-nos como “o maestro da orquestra que é a Administração Pública em Portugal” como diz o Prof. Vasco Pereira da Silva.

Como todas as pessoas coletivas, o Estado detém um substrato pessoal e patrimonial com o propósito de alcançar as funções que a lei lhe reserva. É neste sentido que se fala em Estado-Administração dentro do Direito Administrativo.                               

O Estado é, hoje em dia, a principal entidade administrativa do país por orientar, definir , executar e fiscalizar a Administração Pública em sentido amplo. Tendo a lei como principal critério e fundamento na sua ação (art. 266º nº2 CRP), o seu domínio é manifestado nos diversos tipos de Administração Pública, senão vejamos: na Administração Indireta, o Estado goza de superintendência e de tutela que garantem o controlo sobre as outras entidades, sejam elas públicas ou privadas; em relação à Administração periférica, muitos dos órgãos e serviços que a compõem pertencem mesmo ao aparelho estatal, as restantes tal como na Administração Local estão sob a tutela do Estado. No entanto, é na Administração Direta que mais se sente a força jurídica e Administrativa do Estado como sendo o mais importante entre os vários elementos do Direito Administrativo e da Administração Pública.

A Administração Direta é a atividade exercida por órgãos e serviços integrados na pessoa coletiva Estado que prosseguem o interesse público definido pela lei. Na verdade, neste tipo de administração, todos os órgãos e serviços  que agem em nome da administração pertencem ao Estado ou dele fazem parte formando uma pluralidade desses mesmos órgãos e serviços, sem que nenhum deles tenha a personalidade jurídica que assiste somente ao Estado individualmente, enquanto pessoa coletiva. Segundo o Prof. João Caupers, a Administração Direta pode tomar uma de duas formas: pode ser central (tendo os órgãos e as respectivas sedes na capital exercendo uma autoridade vinculativa a todo  o território), ou pode simplesmente tomar forma de administração periférica.

Na administração central, o Estado assume, através da lei, diversas funções e atribuições que devem ser exercidas enquanto pessoa coletiva pública. As atribuições têm vindo a aumentar á medida que o tempo passa de forma a corresponder ao crescente aumento das necessidades da população. Porém, se em outras entidades administrativas as funções estão claramente enumeradas pela lei, o mesmo não se passa com o Estado e as suas atribuições, devido á sua complexidade e estrutura: são vários os diplomas legais que conferem atribuições ao Estado, chegam aos milhares. É, no entanto, na Constituição, por excelência, que se encontram as atribuições de forma mais genérica e ampla. Sublinhe-se que quer sejam atribuições do Estado quer sejam de outra qualquer pessoa coletiva pública, elas são sempre conferidas por lei e somente por lei. Pela dificuldade de enumeração dessas atribuições , alguma doutrina tentou expor classificações de forma a simplificar a compreensão das mesmas.

Bernard Gournay, um administrativista francês agrupa três categorias de atribuições: as  principais, as auxiliares e as de comando. Nas principais existem quatro grupos: o primeiro pertence às atribuições de soberania onde nos aparece a defesa nacional, os negócios estrangeiros e a administração interna; outro grupo é o das funções económicas onde nos surgem os assuntos relativos ao comércio, agricultura, indústria e crédito entre outras; o terceiro grupo trata de funções sociais como a saúde, segurança social, trabalho etc… ; o ultimo grupo, entre as funções principais, é o das atribuições educativas e culturais. A segunda categoria, a das auxiliares, é também chamada de categoria de funções logísticas, que têm que ver com a gestão patrimonial, financeira e pessoal, cabem aqui, entre outras, as funções judiciais. Finalmente, na última categoria apresentada por Gournay, temos as atribuições de comandos que tem que ver com o planeamento, as previsões e as organizações da Administração. Estas atribuições têm como objetivo a preparação de tomadas de decisão pelo que, por norma, se antecipam ás restantes categorias na ação administrativa do Estado. Não obstante esta ou outras classificações é (insista-se), na constituição enquanto lei fundamental que se encontrão plasmadas as mais diversas funções do Estado. A isso se deve o teor programático do texto de 1976.

Sabemos então o que compete ao Estado sob forma de Administração Central, mas sendo o Estado composto por órgãos e serviços, exercerão todos eles a atividade administrativa? A resposta é negativa uma vez que só os órgãos administrativos o fazem, excluindo portanto os órgãos com atuação maioritariamente política ou judicial como os Tribunais ou o Presidente da República. No que toca à Administração Pública, é o Governo o órgão por excelência da função Administrativa.

O Governo tem, na sua função administrativa, o principal centro da atividade central do Estado. É o órgão superior da Administração Pública conforme o artigo 182º da Constituição. Para o Prof. Diogo Freitas do Amaral o Governo, enquanto órgão administrativo, tem três funções principais administrativas: garantir  a execução das leis, assegurar o funcionamento da administração publica e promover a satisfação das necessidades coletivas. A orgânica de cada Governo é descrita pela lei por ele publicada respeitante à sua organização, onde se vão mudando os ministérios, secretários de estado, subsecretários de estado e áreas de competência. Porém, está constitucionalmente previsto um Primeiro-Ministro e diferentes Ministros que tratam de áreas relacionadas com as funções acima descritas (por exemplo, para as atribuições de defesa, relativas ao grupo das atribuições de soberania, existe um Ministro de Estado e da Defesa). Os ministérios correspondentes a cada Ministro podem ser classificados da seguinte forma: Ministérios de Soberania (Defesa, NE, ou Administração Interna), Económicos (Finanças, Economia ou Agricultura), Sociais (Educação, Cultura ou Saúde) e, por fim, os ministérios técnicos (Obras Públicas ou Assuntos Parlamentares).  Ao contrário da hierarquia do Estado em sentido amplo, dentro do Governo, o principio é de não hierarquia, pelo que todos os membros do Governo têm competências únicas e próprias, apesar de, na prática, esta situação ser algo questionável.  O governo tem ainda no Conselho de Ministros, um dos centros de maior atividade administrativa do Estado; este Conselho surge-nos quando o Governo atua sob forma colegial (ver artigo 200º).

Não só do Governo se compõe o Estado enquanto pessoa coletiva, porém, as competências e organizações deste órgão espelham bem a importância do Estado enquanto ente administrativo. Outros órgãos e serviços, outras características e, porventura, outras funções cabem ao Estado. Não se deve confundir esta complexa entidade com as demais entidades privadas e/ou públicas, nem com os que atuam em seu nome como governantes ou funcionários públicos. O Estado tem património próprio, tem obrigações e deveres, pode contrair dívidas e pode ser responsabilizado judicialmente, é isto que o “transforma” em pessoa coletiva. Desta forma,  surge a ideia de que o estado pode comprar, vender, emprestar, enfim,  atuar na órbita do direito privado como uma pessoa coletiva vulgar que não o é. Aparece-nos então como praticamente certa, a ideia de que o Estado tem personalidade jurídica.

O Estado estará, hoje em dia, em crise? A resposta parece ser afirmativa segundo alguns autores. À medida que o tempo passa, esta entidade deve acompanhar a evolução das necessidades coletivas, e a questão prende-se então em saber se estará o Estado preparado para os novos desafios que se lhe colocam. O Estado continua exercendo todas as atividades que lhe são por lei confiadas, mas desta realidade nasce um novo problema, o da sustentabilidade do próprio Estado e, para tal muito contribui o contínuo aumento das suas atribuições.  O Estado deve hoje situar as suas fronteiras de ação dentro daquilo que for sustentável e indispensável, pois depreende-se que esta entidade não poderá alcançar todas as necessidades coletivas de uma determinada população. Porém, como diz o Prof. Jorge Miranda, “ não se antevê um modelo alternativo de organização ou um sistema coerente de entidades públicas ou privadas que substituam o Estado”. Ele, o Estado,  continuará a ser o centro de maior atividade administrativa, pelo menos em Portugal, e a sua existência tem sido imune a crises, revoluções ou quaisquer outras grandes mudanças sociais.

 Bibliografia:

Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, Almedina, 2006
Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, 2ª edição, 1999
Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, Direito Administrativo, vol. I, 2004
João Caupers, A Administração periférica do Estado,1994
Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo III, 6ª edição, 2010

«Provedor avisa que novo regime jurídico para as ordens é inconstitucional

O provedor de Justiça, Alfredo José se Sousa, criticou ontem duramente o novo regime jurídico das associações públicas profissionais, negociado no quadro do memorando de entendimento com a troika e actualmente em apreciação na Assembleia da República. "O normativo em apreço suscita fundadas dúvidas de constitucionalidade face à jurisprudência consagrada pelo Tribunal Constitucional", avisa Alfredo José de Sousa em comunicado.
O magistrado não compreende também a necessidade de criação de provedores em cada ordem quando já existe um provedor de Justiça no país. "A criação de provedores no interior dessas associações representa uma duplicação e um desperdício administrativo e financeiro, sem que tal acarrete um reforço da garantia da defesa dos interesses dos destinatários."
Também o bastonário da Ordem dos Advogados, Marinho e Pinto, critica a proposta de lei do governo e assegura que irá suscitar a sua inconstitucionalidade se for aprovada tal como está. "Não tenho dúvidas. É inconstitucional. É  inacreditável que o diploma determine que as ordens passem a estar sobre a tutela de um dos ministérios" diz.
Já a Ordem dos Arquitectos acusa o governo de estar a querer controlar as ordens profissionais "de uma forma que só se viu no Estado Novo", refere Miguel Judas, vogal do conselho directivo daquela ordem. Judas considera que a proposta é "uma invasão do regime do associativismo e da autonomia das ordens" e garante que também os arquitectos vão alegar a inconstitucionalidade do diploma.»

in Jornal  Público, 26  de Outubro 2012, Ano XXIII, nº 8236, pág. 9

Neste artigo do Jornal Público, somos alertados para alguns dos problemas levantados pela questão do novo regime jurídico das Associações Públicas Profissionais, normalmente conhecidas como ordens profissionais.
Estas associações fazem parte da administração autónoma, ou seja um tipo de Administração em que o Estado tema apenas o poder de tutela, isto é, há uma certa sujeição legal e administrativa de uma das partes, mas não há uma direcção, não havendo, como na administração indirecta superintendência, por parte do Estado. Por isso podemos dizer que na Administração autónoma há, de facto uma descentralização de poderes. Ora, como podemos entender pelo que nos diz este artigo, aparentemente este diploma, em discussão na AR, tem levantado problemas porque, precisamente, atenta contra a autonomia destas associações, tentando, como parecem afirmar os intervenientes desta notícia, aproximá-las do poder central, nomeadamente, como alega o bastonário da Ordem dos Advogados, pondo estas associações sob tutela de um dos ministérios, órgãos da administração directa, concretamente central, do Estado.
Deste modo, podemos perceber que actualmente, as fronteiras entre os vários tipos de administração não são, por vezes claras, o que se percebe, uma vez que dentro do interesse público, a questão é saber que categorias devam integrar os fins do Estado (administração directa e indirecta), e as que ficam apenas pelo fim público (administração autónoma).

Luísa Mendonça